Σύνταγμα της Ελλάδας: ένας πενηντάρης που δεν νιώθει πολύ καλά

Μονιμότητα στο Δημόσιο: θεσμικό αντίβαρο ή εργαλείο κομματισμού;

Βανέσσα Παναγιώτα Ντέγκα*

Η πρόσφατη εξαγγελία του πρωθυπουργού για άρση της μονιμότητας των δημοσίων υπαλλήλων μέσω συνταγματικής αναθεώρησης αποτελεί μια επικίνδυνη διολίσθηση προς έναν συνταγματικό λαϊκισμό, που επινοεί εχθρούς της δημοκρατίας, προκειμένου να δικαιολογήσει μέτρα που την υπονομεύουν στο όνομα της δήθεν προστασίας της.

Η μονιμότητα δεν είναι προνόμιο των δημοσίων υπαλλήλων, αλλά θεσμικό αντίβαρο ενάντια στον κομματισμό, την ευνοιοκρατία και τις πελατειακές πρακτικές. Κατοχυρώθηκε για πρώτη φορά στο Σύνταγμα το 1911 από τον Ελευθέριο Βενιζέλο, ως τομή φιλελεύθερου εκσυγχρονισμού, για να θωρακιστεί ο κρατικός μηχανισμός από την αυθαιρεσία της εκάστοτε κυβέρνησης. Πριν από τη συνταγματική της κατοχύρωση, το κράτος αντιμετωπιζόταν ως λάφυρο. Η Πλατεία Κλαυθμώνος έμεινε στην ιστορία ως διαχρονικό σύμβολο μιας δημόσιας διοίκησης εξαρτημένης από τις πολιτικές εναλλαγές.

Η θεσμική αυτή εγγύηση ανεστάλη μόνο σε περιόδους δημοκρατικής εκτροπής: από τη δικτατορία του Πάγκαλου και του Μεταξά έως τον Εμφύλιο και τη χούντα των συνταγματαρχών, ο δημόσιος τομέας μετατράπηκε σε πεδίο πολιτικών εκκαθαρίσεων, με τα πιστοποιητικά κοινωνικών φρονημάτων να αποτελούν το πιο χαρακτηριστικό εργαλείο αποκλεισμού και ελέγχου. Είναι αυτό το ιστορικό προηγούμενο που, σήμερα, επιχειρείται να επιστρέψει από την πίσω πόρτα, με τον μανδύα της συνταγματικής αναθεώρησης;

Οπως η ισοβιότητα των δικαστών κατοχυρώνει την ανεξαρτησία της Δικαιοσύνης από κάθε μορφή πολιτικής επιρροής, έτσι και η μονιμότητα των δημοσίων υπαλλήλων εγγυάται την αμεροληψία, την ουδετερότητα και τη συνέχεια της δημόσιας διοίκησης. Δεν προστατεύουν πρόσωπα, αλλά το κράτος δικαίου απέναντι στις μικροπολιτικές σκοπιμότητες και τον «φατριασμό». Ευρωπαϊκές χώρες με ισχυρούς δημοκρατικούς θεσμούς, όπως η Γερμανία, η Γαλλία, η Ιταλία, διατηρούν αντίστοιχες εγγυήσεις μονιμότητας.

Το ίδιο το Σύνταγμα, στο άρθρο 103, προβλέπει με σαφήνεια τους λόγους λύσης της δημοσιοϋπαλληλικής σχέσης: παύση κατόπιν δικαστικής απόφασης, κατάργηση της οργανικής θέσης ή απόλυση με απόφαση του αρμόδιου υπηρεσιακού συμβουλίου, στο οποίο μάλιστα η εκάστοτε κυβέρνηση διατηρεί την πλειοψηφία. Συνεπώς, δεν υφίσταται καμία θεσμική «ασυλία» για τους επίορκους, αδιάφορους ή ανίκανους υπαλλήλους. Τι ακριβώς επιδιώκει να προσθέσει η εξαγγελθείσα αναθεώρηση; Μήπως το δικαίωμα της κυβέρνησης να απολύει δημοσίους υπαλλήλους κατά το δοκούν;

Η διχαστική λογική του κοινωνικού αυτοματισμού, η τεχνητή αντιπαράθεση μεταξύ «βολεμένων» δημοσίων υπαλλήλων και «μη προνομιούχων» εργαζομένων του ιδιωτικού τομέα αποδεικνύονται εξαιρετικά βολικές για την αποσιώπηση των ευθυνών της πολιτείας. Οι δυσλειτουργίες του δημοσίου τομέα δεν οφείλονται στη μονιμότητα του προσωπικού του αλλά στην υποστελέχωση στην παιδεία, την υγεία και την κοινωνική ασφάλιση, στην έλλειψη στρατηγικού πολιτικού σχεδιασμού και τη διαχρονική πολυνομία. Αντί να επιδιώκεται η καθολική κατοχύρωση της σταθερής απασχόλησης, στοχοποιείται ο μόνος τομέας όπου αυτή διασφαλίζεται θεσμικά: το Δημόσιο. Πενήντα χρόνια μετά το Σύνταγμα του 1975, η αμφισβήτηση της μονιμότητας συνιστά σημείο καμπής σε μια πορεία κοινωνικής οπισθοδρόμησης. Απέναντι στην αποδόμηση των θεμελιωδών δημοκρατικών κεκτημένων, καθήκον μας είναι η προάσπισή τους, ώστε να παραδοθούν ακέραια και ζωντανά στις γενιές που έρχονται.

* Πρόεδρος της Ενωσης Διοικητικών Δικαστών, εφέτης Δ.Δ.

Το «οικονομικό Σύνταγμα» του 1975

Χαράλαμπος Κουρουνδής*

Το Σύνταγμα του 1975 υπήρξε το πρώτο ελληνικό Σύνταγμα που ρύθμισε με άμεσο τρόπο την άσκηση της οικονομικής δραστηριότητας. Κορωνίδα του είναι το άρθρο 106, που ορίζει ότι το κράτος συντονίζει και προγραμματίζει την οικονομική ζωή, απαγορεύει την ανάπτυξη της ιδιωτικής οικονομικής πρωτοβουλίας σε βάρος της ελευθερίας και της αξιοπρέπειας ή προς βλάβη της εθνικής οικονομίας, ενώ δίνει και τη δυνατότητα κρατικοποίησης μονοπωλιακών ή ζωτικής σημασίας επιχειρήσεων. Ετσι, σε συνδυασμό με το άρθρο 17 παρ. 1, που διακηρύσσει την κοινωνική αποστολή της ιδιοκτησίας, δίνει την ευχέρεια στον κοινό νομοθέτη να λάβει μέτρα ελέγχου της ιδιωτικής οικονομικής δραστηριότητας.

Αυτή η αλλαγή δεν σημαίνει μια ουσιαστική κοινωνική δέσμευση της ιδιωτικής οικονομικής πρωτοβουλίας. Ηδη από τα πρώτα χρόνια της μεταπολίτευσης, ο Αριστόβουλος Μάνεσης προειδοποιούσε ότι «η κοινωνικοποίηση των ατομικών ελευθεριών είναι αδύνατη χωρίς την προηγούμενη κοινωνικοποίηση των συμφερόντων, η οποία είναι, με τη σειρά της, αδύνατη μέσα στο πλαίσιο της σημερινής ταξικά δομημένης κοινωνίας». Αλλωστε, η ρύθμιση της οικονομικής δραστηριότητας περιελάμβανε το άρθρο 107 του Συντάγματος, το οποίο διατήρησε την αυξημένη προστασία των κεφαλαίων εξωτερικού που είχε καθιερώσει το Σύνταγμα του 1952 και ευνόησε ιδιαίτερα τους Ελληνες εφοπλιστές.

Γενικά, το άρθρο 106 επέτρεπε τον χαρακτηρισμό του Συντάγματος του 1975 ως κοινωνικοοικονομικά ανοιχτού, αφού παραχωρούσε ευρεία εξουσία στον νομοθέτη για τον καθορισμό της οικονομικής πολιτικής. Αυτό το γεγονός, ωστόσο, δεν καθιστούσε το Σύνταγμα ουδέτερο, αφού όριό του ήταν η λειτουργία του συστήματος της ελεύθερης αγοράς. Ετσι, κατά την πρώτη μεταπολιτευτική περίοδο, οι κυβερνήσεις Κ. Καραμανλή και Α. Παπανδρέου έλαβαν μέτρα έντονης κρατικής παρέμβασης επικαλούμενες το άρθρο 106, ποτέ όμως δεν ξεπέρασαν αυτό το όριο.

Στην εποχή του νεοφιλελευθερισμού, η δυνατότητα κρατικοποίησης μονοπωλίων ή επιχειρήσεων κοινής ωφέλειας διατηρήθηκε ως συνταγματική πρόβλεψη αλλά οι κυβερνήσεις προτίμησαν να προχωρήσουν σε εκτεταμένες ιδιωτικοποιήσεις. Οι θεσμοί της ευρωπαϊκής οικονομικής διακυβέρνησης ήταν σύμμαχοί τους σε αυτήν την επιλογή. Η «συνταγματοποίηση» του νεοφιλελευθερισμού σε επίπεδο Ε.Ε. ευνοεί τις φωνές που ζητούν να καταργηθεί το «αναχρονιστικό» άρθρο 106.

Η συζήτηση πρέπει να ανοίξει προς την αντίθετη κατεύθυνση. Η τραγωδία στα Τέμπη έδειξε την ανάγκη κρατικοποίησης των ζωτικής σημασίας υπηρεσιών ώστε να αποτελούν όντως δημόσια αγαθά και όχι εμπορεύματα. Γενικότερα, αν δεν χάσει πλούτο και θεσμικές δυνατότητες το κεφάλαιο, η αδηφαγία του θα απειλήσει ακόμα και τον πυρήνα θεσμών της πολιτικής δημοκρατίας που έχουν μείνει αλώβητοι. Το «οικονομικό Σύνταγμα» της εποχής μας πρέπει να αντιμετωπίζει τη διαπλοκή της οικονομικής με την πολιτική εξουσία και να υπηρετεί την ανάγκη αντιστροφής της διαρκούς τάσης αναδιανομής του πλούτου από τα κάτω προς τα πάνω.

*Εντεταλμένος διδασκαλίας στη Νομική ΔΠΘ, δικηγόρος

O Πρόεδρος της Δημοκρατίας στο Σύνταγμα του 1975

Ευγενία Κοψίδη*

Ο θεσμός του Προέδρου της Δημοκρατίας από την ψήφιση του Συντάγματος του 1975 μέχρι την τελευταία αναθεώρησή του το 2019 χαρακτηρίζεται από μια σταδιακή –πλην σταθερή– τάση αποδυνάμωσης. Οι αρχικές, σημαντικές αρμοδιότητες που του αποδόθηκαν το 1975, όπως οι δυνατότητες διάλυσης της Βουλής που βρίσκεται σε «προφανή δυσαρμονία με το λαϊκό αίσθημα» ή παύσης της κυβέρνησης μετά από απλή γνώμη του Συμβουλίου Δημοκρατίας αντικατόπτριζαν την άτυπη «διαρχία» που ο συντακτικός νομοθέτης θέλησε να δώσει στην εκτελεστική εξουσία. Επρόκειτο για αρμοδιότητες που θα μπορούσαν –υπό προϋποθέσεις– να ασκηθούν με τρόπο που θα επέτρεπε στον Πρόεδρο να επηρεάσει καταλυτικά τη διαμόρφωση των πολιτικών εξελίξεων, ενίοτε δρώντας καταχρηστικά. Αυτές οι «υπερεξουσίες» φάνηκε να προσδίδουν στο πολίτευμα ημιπροεδρικά χαρακτηριστικά, ασύμβατα με τον αμιγώς κοινοβουλευτικό του χαρακτήρα, δεδομένης και της έλλειψης άμεσης λαϊκής νομιμοποίησης του αρχηγού του κράτους. Ετσι κι αλλιώς, οι «υπερεξουσίες» δεν ασκήθηκαν ποτέ αφού η εκτελεστική εξουσία ασκούνταν εν τοις πράγμασι αποκλειστικά από τον πρωθυπουργό και την κυβέρνηση. Η αναθεώρηση του 1986 κατήργησε τις σχετικές αρμοδιότητες του Προέδρου προσαρμόζοντας τον συνταγματικό του ρόλο σε αυτό που η ίδια η πραγματικότητα είχε διαμορφώσει, αποκαθιστώντας τον αμιγώς κοινοβουλευτικό χαρακτήρα του πολιτεύματος.

Οι μετέπειτα αρμοδιότητες του Προέδρου πηγάζουν κυρίως από τον ρυθμιστικό ρόλο που του αποδίδεται από το άρθρο 30 του Συντάγματος. Ο Πρόεδρος ήταν –μέχρι την αναθεώρηση του 2019– ένα πρόσωπο κοινής αποδοχής, ένας ουδέτερος πολιτειακός παράγοντας που εκλεγόταν με ευρεία συναίνεση από τη Βουλή (με 200 ή 180 ψήφους) απολαμβάνοντας ευρεία δημοκρατική νομιμοποίηση. Ωστόσο, όλοι οι εκπρόσωποι του θεσμού περιορίστηκαν, με μικρές διαφοροποιήσεις, σε έναν ρόλο περισσότερο συμβολικό, συχνά διεκπεραιωτικό, αποδεχόμενοι την άρρητη δυσπιστία του πολιτικού συστήματος απέναντι στο αξίωμα του αρχηγού του κράτους. Οι λίγες πλην ουσιαστικές αρμοδιότητες που το Σύνταγμα εξακολουθεί να απονέμει στον Πρόεδρο της Δημοκρατίας (π.χ. η δυνατότητα αναπομπής ψηφισμένου νομοσχεδίου) δεν ασκούνται σχεδόν ποτέ, αλλοιώνοντας τον ρόλο που ο θεμελιώδης νόμος επιφυλάσσει στον «ρυθμιστή του πολιτεύματος». Εναν ρόλο που θα του επέτρεπε, όταν οι συνθήκες το απαιτούν και το πολιτικό σύστημα το χρειάζεται, να παρεμβαίνει εξισορροπητικά και να συμβάλλει στην αυτορρύθμιση της λειτουργίας του πολιτεύματος.

Η αποσύνδεση της εκλογής του Προέδρου από τη διάλυση της Βουλής με την αναθεώρηση του 2019 ευθυγραμμίστηκε με την πραγματική λειτουργία του στο πολίτευμα αποτρέποντας την εργαλειοποίηση της σχετικής διαδικασίας. Ωστόσο, η δυνατότητα εκλογής του ακόμα και με σχετική πλειοψηφία από τη Βουλή, αν δεν επιτευχθεί συναίνεση των κοινοβουλευτικών κομμάτων, απομειώνει ακόμα και τη συμβολική ισχύ του θεσμού, ενισχύοντας ακόμα περισσότερο τον πρωθυπουργοκεντρικό χαρακτήρα του πολιτεύματος και υποβαθμίζοντας την εκλογή του αρχηγού του κράτους σε μια τυπική κυβερνητική επιλογή.

Η αποδυνάμωση του Προέδρου της Δημοκρατίας δεν συνάδει ούτε με το γράμμα ούτε με το πνεύμα του Συντάγματός μας. Η συζήτηση σχετικά με ενδεχόμενη τροποποίηση των αρμοδιοτήτων του ενόψει της επικείμενης συνταγματικής αναθεώρησης δεν φαίνεται, ωστόσο, ούτε ώριμη ούτε αναγκαία. Αυτό που φαίνεται να λείπει είναι η αλλαγή αντίληψης των πολιτικών δυνάμεων για τη λειτουργία του θεσμού του αρχηγού του κράτους ώστε να μπορεί να επιτελεί –όποτε οι συγκυρίες το απαιτούν– τον συνταγματικό του ρόλο ως ρυθμιστής του πολιτεύματος.

*Δρ Ν., δικηγόρος

Το άρθρο 20 και η ταχύτητα της Διοικητικής Δικαιοσύνης

Βασίλης Τσιγαρίδας*

Με μία λιτή διατύπωση, εμπνευσμένη από τον γερμανικό Θεμελιώδη Νόμο, ο συνταγματικός νομοθέτης του 1975 κατοχύρωσε στο άρθρο 20 του Συντάγματος το δικαίωμα στη δικαστική προστασία. «Καθένας έχει δικαίωμα στην παροχή έννομης προστασίας από τα δικαστήρια», ορίζει η διάταξη.

Ο «καθένας» είναι φορέας του δικαιώματος, είτε Ελληνας πολίτης είτε όχι, είτε φυσικό είτε νομικό πρόσωπο. Το ασκεί προσφεύγοντας στα «δικαστήρια», όργανα της δικαστικής εξουσίας που συγκροτούνται από πρόσωπα με προσωπική και λειτουργική ανεξαρτησία. Με σκοπό να διεκδικήσει την προστασία των δικαιωμάτων και συμφερόντων του. Το άρθρο 20 κατοχυρώνει μία διαδικαστική εγγύηση: δεν δημιουργεί αλλά προϋποθέτει δικαιώματα που αναγνωρίζονται στον καθένα από το δίκαιο.

Τα δικαιώματα και συμφέροντα του καθενός μπορεί να προσβάλλονται από ιδιώτες. Μπορεί, όμως, να προσβάλλονται από το κράτος και δη από την εκτελεστική εξουσία (τη διοίκηση). Στην τελευταία περίπτωση, ο ενδιαφερόμενος μπορεί να προσφύγει στα διοικητικά δικαστήρια, τα οποία είναι αρμόδια, σύμφωνα με το άρθρο 94 του Συντάγματος, για να επιλύουν τις διοικητικές διαφορές: το Συμβούλιο της Επικρατείας, τα Διοικητικά Πρωτοδικεία και Διοικητικά Εφετεία (που ονομάζονται τακτικά διοικητικά δικαστήρια) και το Ελεγκτικό Συνέδριο.

Η προσφυγή στα διοικητικά δικαστήρια δεν είναι βέβαια ακώλυτη, υπόκειται σε πληθώρα περιορισμών. Το άρθρο 20 αναφέρει ότι το δικαίωμα στη δικαστική προστασία ασκείται «όπως νόμος ορίζει». Αυτός ο νόμος είναι η εκάστοτε ισχύουσα δικονομία. Οι περιορισμοί που αποτυπώνονται σε αυτόν οφείλουν, καταρχήν, να συνάπτονται με την εύρυθμη λειτουργία των δικαστηρίων και να μην κωλύουν υπέρμετρα και αδικαιολόγητα την πρόσβαση σε αυτά.

Αυτή τη στιγμή, στην ελληνική έννομη τάξη μπορεί να μετρήσει κανείς τέσσερις διαφορετικούς νόμους (δικονομικούς κώδικες) για την εκδίκαση των διοικητικών διαφορών, ενώ μπορεί να εντοπίσει αρκετές ειδικές ρυθμίσεις για επιμέρους κατηγορίες διοικητικών διαφορών (όπως, π.χ., για τις φορολογικές και τελωνειακές διαφορές). Η «πολυνομία» αυτή δεν είναι, όμως, το κυριότερο πρόβλημα.

Ιδίως από το 2010 και μετά, η ελληνική διοικητική δικονομία έχει υποστεί αλλεπάλληλες τροποποιήσεις, που όλες τους στόχευαν (ή διακήρυσσαν ότι στόχευαν) στην αντιμετώπιση του «παραδοσιακού» προβλήματος του ελληνικού δικονομικού συστήματος: τ,η μεγάλη καθυστέρηση στην απονομή της δικαιοσύνης. Το βασικότερο (με μία πιο αυστηρή ματιά: το μοναδικό) μέσο που αξιοποιεί ο νομοθέτης για να πετύχει αυτόν τον (κατά τα λοιπά επιτακτικό) σκοπό είναι η εισαγωγή περιορισμών στο δικαίωμα δικαστικής προστασίας – που όμως δεν βρίσκονται πάντα σε αρμονία με το άρθρο 20.

Στην ουσία, κάθε καινούργιος δικονομικός νόμος που ψηφίζεται δυσχεραίνει έτι περαιτέρω την άμυνα του ιδιώτη εναντίον της διοίκησης. Αυτή η τάση, αναπόφευκτα, αναπαράγει στην κοινή γνώμη μία αντίληψη εύνοιας του δικονομικού νομοθέτη προς τη διοίκηση. Πρόκειται για μία συνθήκη που, μάλλον, συμβάλλει στη διόγκωση ενός προβλήματος το οποίο καταγράφεται πια σε κάθε στατιστική: την κρίση εμπιστοσύνης των πολιτών στον θεσμό της Δικαιοσύνης.

*Δρ Ν., δικηγόρος