Θεσμός και διοικητική αναγκαιότητα

Οι Αποκεντρωμένες Διοικήσεις (Α.Δ.) εκπροσωπούν τον συνταγματικό θεσμό της αποκέντρωσης, ο οποίος καθιερώθηκε οριστικά στη διοικητική οργάνωση της χώρας με το Σύνταγμα του 1927 (άρθρο 108). Ακολουθούν 7 ερωτήσεις και 12 λόγοι για τον θεσμικό ρόλο και τη διοικητική αναγκαιότητά τους:

Α΄. Τι είναι το αποκεντρωτικό σύστημα;

• 1. Οι Α.Δ. αποτελούν έκφραση της συνταγματικής επιταγής του άρθρου 101, που οργανώνει την ελληνική δημόσια διοίκηση κατά το αποκεντρωτικό σύστημα. Τα υπουργεία έχουν επιτελικό ρόλο, ενώ η εκτελεστική αρμοδιότητα ανήκει στις αποκεντρωμένες μονάδες. Ο μη ομοσπονδιακός χαρακτήρας δεν ταυτίζεται με το συγκεντρωτικό κράτος, αλλά είναι δυνατή η μεταφορά αρμοδιοτήτων από το κέντρο στην περιφέρεια (ΣτΕ 3440-4/1998, 1024/2008, 189, 1339/2009, 1488/2010).
• 2. Οι Α.Δ. δεν είναι καινοφανής δομή. Αποτελούν συνέχεια των κρατικών νομαρχιών και περιφερειών. Εξυπηρετούν την πάγια ανάγκη της διοίκησης να παρέχει υπηρεσίες που, εκ του Συντάγματος και για λόγους που όλοι κατανοούν, δεν μπορούν να παράσχουν οι πρωτοβάθμιοι και οι δευτεροβάθμιοι ΟΤΑ, όπως είναι η προστασία του περιβάλλοντος (δάση, νερά, χωροταξία κ.λπ.), τα κοινωφελή ιδρύματα, η δημόσια περιουσία, η ιθαγένεια, η πολιτογράφηση κ.λπ.

Β΄. Μπορεί η αποκέντρωση να υλοποιηθεί από περιφερειακές υπηρεσίες υπουργείων;

• 3. Κατά το άρθρο 101 παρ.3 του Συντάγματος, «τα περιφερειακά όργανα έχουν γενική αποφασιστική αρμοδιότητα για τις υποθέσεις της περιφέρειάς τους». Δηλαδή:

α) η διοικητική αποκέντρωση υλοποιείται με τη μεταβίβαση αρμοδιοτήτων σε περιφερειακά κρατικά όργανα (κρατικός νομάρχης, γενικός γραμματέας περιφέρειας, συντονιστής) και όχι σε περιφερειακές υπηρεσίες υπουργείων (ΣτΕ 1306/2010 σκέψη 7, ΣτΕ 3440/98 σκέψη 13). Και

β) τα περιφερειακά αυτά όργανα έχουν γενική αρμοδιότητα και όχι ειδική όπως αυτά των υπουργείων. Ετσι, ακόμη και αν πραγματοποιηθεί μεταβίβαση αρμοδιοτήτων ενός υπουργείου σε περιφερειακό όργανο δεν θα πληρούται η συνθήκη της γενικής αρμοδιότητας. (ΕΔΔ, Ε. Π. Σπηλιω­τόπουλου, 12η έκδοση-2007, παρ.297).

• 4. Κατά δε πάγια νομολογία του ΣτΕ, η επαναφορά στα κεντρικά όργανα του κράτους αρμοδιοτήτων οι οποίες μεταφέρθηκαν προηγουμένως σε περιφερειακά όργανα είναι συνταγματικώς ανεπίτρεπτη (ΣτΕ 1306/2000, 1974/1991, 519,524/1992, 610/1977) (ΕΔΔ, Ε. Π. Σπηλιω­τόπουλου, 12η έκδοση-2007, παρ.297). Επιτρέπεται μόνο η επάνοδος συγκεκριμένης αρμοδιότητας από την περιφερειακή στην κεντρική διοίκηση (ΠΕ ΣτΕ 402-3/2003, ΣτΕ 2688/2007, ΣτΕ 3357/2008).

Γ΄. Τι εξυπηρετεί η οργάνωση των Α.Δ.;

• 5. Η οργάνωση των Α.Δ. εξασφαλίζει τη συνύπαρξη κάτω από την ίδια στέγη διάφορων οργανικών μονάδων με αρμοδιότητα σε διαφορετικούς τομείς δημόσιας πολιτικής, όπως και στις παλαιές νομαρχίες, περιφέρειες και τους σημερινούς ΟΤΑ, ώστε να αποφύγουμε μια ατελέσφορη διοίκηση αρμοδιοτήτων, όπου ο καθένας είναι αρμόδιος μόνο για το κομμάτι που τον αφορά και να οδηγηθούμε στη διοίκηση διαδικασιών, όπου ο επικεφαλής παρακολουθεί και επεμβαίνει όπου χρειάζεται για να διευκολύνει, να απλοποιήσει και να επιταχύνει.
• 6. Η λειτουργία των Α.Δ. δημιουργεί οικονομίες κλίμακας σε τοπική βάση, ενώ υποκατάστασή τους από περιφερειακές υπηρεσίες υπουργείων θα δημιουργήσει επιπλέον οικονομική επιβάρυνση.

Δ΄. Σε ποιο υπουργείο ανήκουν;

• 7. Οι Α.Δ. είναι φορείς της κεντρικής κυβέρνησης και της κεντρικής διοίκησης. Δεν είναι εποπτευόμενοι φορείς του υπουργείου Εσωτερικών (Γν. Ολ.ΝΣΚ 56/2017). Βρίσκονται σε συνεχή συνεργασία με τα καθ’ ύλην αρμόδια υπουργεία και ακολουθούν τις οδηγίες τους. Οι αποφάσεις των συντονιστών υπόκεινται σε ιεραρχικές προσφυγές στους αρμόδιους με την υπόθεση υπουργούς και όχι στον υπουργό Εσωτερικών (ΕΔΔ, Ε. Π. Σπηλιωτόπουλου, έκδ. 14η τόμ. Ι παρ. 277, ΣτΕ 2866/07, 1655/04). Το υπουργείο Εσωτερικών άλλωστε αφορά ένα πολύ μικρό μέρος των αρμοδιοτήτων των Α.Δ.

Ε΄. Η παροχή υπηρεσιών γίνεται αποτελεσματικότερα από τα υπουργεία ή από τις Α.Δ.;

• 8. Οι Α.Δ. παρέχουν υπηρεσίες που ολοκληρώνονται εγγύτερα στον πολίτη και τις επιχειρήσεις και λαμβάνουν ταχύτερα και εγκυρότερα τις αντιδράσεις τους. Διαθέτουν ένα πολύ υψηλού επιπέδου ανθρώπινο δυναμικό και επιτυγχάνουν όλα αυτά τα έτη υψηλούς βαθμούς αποτελεσματικότητας και αποδοτικότητας. Η διοίκηση είναι περισσότερο προσιτή στους πολίτες, που έχουν τη δυνατότητα άμεσης επαφής με τα όργανα, τα αρμόδια να λάβουν αποφάσεις για τις υποθέσεις που τους αφορούν.
• 9. Τα υπουργεία δεν είναι εκ του ρόλου τους και δεν μπορούν να είναι φορείς παροχής αποτελεσματικών υπηρεσιών. Το επιχείρημα της παροχής ομοιόμορφων υπηρεσιών από αυτά έχει απαξιωθεί στη συνείδηση όλων των πολιτών χρόνια τώρα, καθώς είναι γνωστό ότι για την ίδια διαδικασία ζητούνται διαφορετικά δικαιολογητικά και λαμβάνονται διαφορετικές αποφάσεις. Ομοιόμορφες υπηρεσίες παρέχονται με την τυποποίησή τους και την πλήρη διασαφήνιση του θεσμικού πλαισίου. Τα υπουργεία θα πρέπει να επικεντρωθούν στον ρόλο τους, που είναι η παραγωγή σωστής νομοθέτησης, εγκυκλίων με σαφείς εφαρμοστικές οδηγίες και αποτελεσματικών απαντήσεων.

Στ΄. Ποιος είναι αρμόδιος για τη διοικητική οργάνωση του κράτους;

• 10. Η αρμοδιότητα οργάνωσης της δημόσιας διοίκησης αναφορικά με δομές και διαδικασίες ανήκει στο υπουργείο Διοικητικής Ανασυγκρότησης. Αυτό μπορεί εύκολα να γίνει αντιληπτό από το προεδρικό διάταγμα οργάνωσής του (Π.Δ. 133/2017 ΦΕΚ 161/Α/30-10-2017). Αντιθέτως το υπουργείο Εσωτερικών, όπως φαίνεται και στο πολύ πρόσφατο Π.Δ. του, (141/2017 ΦΕΚ 180/Α/23-11-2017), έρχεται να υλοποιήσει τη γενικότερη πολιτική για τη δομή της ελληνικής δημόσιας διοίκησης, ενισχύοντας και υποστηρίζοντας τον ρόλο των Αποκεντρωμένων Διοικήσεων.
• 11. Για οποιαδήποτε όμως προσπάθεια αναδιοργάνωσης της ελληνικής δημόσιας διοίκησης είναι καλό να χρησιμοποιούνται η εμπειρία και οι γνώσεις στελεχών που επί σειρά ετών ασκούν συγκεκριμένα καθήκοντα.

Ζ΄. Οι Α.Δ. επιτελούν έλεγχο νομιμότητας πράξεων ΟΤΑ;

• 12. Ο έλεγχος νομιμότητας και η εποπτεία των ΟΤΑ αποτελούν ένα μέρος μόνο της δραστηριότητας των Α.Δ. Οι μονάδες τους ασκούν εποπτεία και έλεγχο νομιμότητας στους ΟΤΑ τουλάχιστον για μια εικοσαετία, κατ’ επιταγή του άρθρου 102 παρ. 4 του Συντάγματος. Τα στελέχη των Α.Δ., αξιοποιώντας την εμπειρία όλων αυτών των χρόνων, αντιλαμβάνονται πλήρως την επιχειρησιακή διάσταση των ενεργειών τους και πραγματώνουν με αποτελεσματικό και όχι θεωρητικό τρόπο την πρόληψη της κακοδιοίκησης.

Το οποιοδήποτε ζητούμενο αναφορικά με την παρέμβαση του κράτους στον έλεγχο νομιμότητας, μέσω των μετακλητών γενικών γραμματέων, αίρεται από τη θέση των συντονιστών ως επικεφαλής των Α.Δ., οι οποίοι επελέγησαν μέσω ΑΣΕΠ με διαφανείς διαδικασίες. Εξάλλου, ένας εκ των επτά συντονιστών είχε σε προηγούμενο χρόνο επιλεγεί σε θέση ελεγκτή νομιμότητας.

Ο θεσμός της αποκέντρωσης είναι διαφορετικός από αυτόν της αυτοδιοίκησης και πρέπει να τύχει ανάλογου σεβασμού.

* συντονιστής της Αποκεντρωμένης Διοίκησης Μακεδονίας-Θράκης