Κωδικοποιείται η… εξάρτηση της Αυτοδιοίκησης

Το δηλώνουμε ευθύς εξ αρχής: Ο νέος Κώδικας, παρά τα αρκετά νέα στοιχεία του, μόνο «μεταρρύθμιση» δεν αποτελεί. Εις πείσμα της διεθνούς εμπειρίας των μεταρρυθμίσεων στην Αυτοδιοίκηση, ο Κώδικας αρκείται στην οργανωτική αναδιάρθρωση και συστηματοποίηση της υφιστάμενης νομοθεσίας, χωρίς να επιδιώκει ουσιαστικές αλλαγές στο μοντέλο της τοπικής και περιφερειακής διακυβέρνησης. Σε αντίθεση με αντίστοιχους Κώδικες χωρών με συγγενή χαρακτηριστικά, όπως η Γαλλία, η Ισπανία και η Ιταλία, ούτε τη διοικητική ικανότητα των ΟΤΑ αναβαθμίζει ούτε την αναδιάταξη του ρόλου της Αυτοδιοίκησης προωθεί. Αντί να προάγει την αποκέντρωση, ενισχύει και καλλιεργεί τις συγκεντρωτικές τάσεις.

Η κατάργηση του δεύτερου γύρου των αυτοδιοικητικών εκλογών απειλεί ολοφάνερα να συρρικνώσει τη δημοκρατία στους ΟΤΑ. Μέχρι σήμερα, η δεύτερη Κυριακή σηματοδοτούσε την ευκαιρία των πολιτικών συνθέσεων και των ευρύτερων συναινέσεων, με στόχο να αποκτήσει ο δήμαρχος καθαρή πλειοψηφική νομιμοποίηση. Το νέο μοντέλο «συμπληρωματικής» ψήφου με τις δεύτερες επιλογές εγκαθιστά έναν αυτόματο απολιτίκ μηχανισμό επιλογής που αφαιρεί κάθε δυνατότητα για πολιτικές συγκλίσεις μεταξύ των δύο Κυριακών και μετατρέπει μια ανοιχτή δημοκρατική αναμέτρηση σε χαλαρή «εκλογική δημοσκόπηση». Πρόκειται για σημαντική στρέβλωση, που επιτρέπει σε δημάρχους μειοψηφικής κοινωνικής αποδοχής να αποκτούν με τεχνητό τρόπο υπερπλειοψηφική εξουσία.

Η παθολογία αυτή ενισχύεται μάλιστα από το Σύστημα Διακυβέρνησης του Κώδικα, καθώς διατηρείται ο δημαρχοκεντρικός χαρακτήρας που εντείνει τη συγκέντρωση εξουσίας και συντηρεί τη σοβούσα θεσμική ανισορροπία. Ενώ σε διοικητικά προηγμένες χώρες, όπως η Γερμανία, η Αγγλία, η Δανία, η Σουηδία και η Ολλανδία, η ισχυρή Αυτοδιοίκηση είναι συνυφασμένη με σοβαρές θεσμικές λειτουργικές εγγυήσεις και αξιόπιστα πολιτικά αντίβαρα, όπως οι εκτεταμένες εξουσίες της αντιπολίτευσης, οι θεσμοί συμμετοχής των πολιτών, οι έλεγχοι ανεξάρτητων σωμάτων και η ουσιαστική δημοκρατική λογοδοσία, στην Ελλάδα προκρίνεται το μοντέλο δημάρχων με χαμηλή νομιμοποίηση αλλά ισχυρή εξουσία.

Η ιδιότυπη «αλλεργία» στην αποκεντρωτική αντίληψη διακρίνεται στο Βιβλίο Γ του Κώδικα, το οποίο, σε πλήρη αντίθεση με τον «ΚΑΛΛΙΚΡΑΤΗ» που μετέφερε 292 αρμοδιότητες στους Δήμους και 264 στις Περιφέρειες, δεν προβλέπει καμία εκχώρηση αρμοδιοτήτων. Κάθε νέα μεταβίβαση ή αποσαφήνιση αρμοδιοτήτων θα ρυθμίζεται μέσω του νόμου περί πολυεπίπεδης διακυβέρνησης, ο οποίος αφενός παραμένει ανεφάρμοστος μετά την ψήφισή του και αφετέρου υιοθετεί μια παρωχημένη και στατική-νομική αντίληψη για τις αρμοδιότητες, που τσουβαλιάζει υλικές ενέργειες με σύνθετες διοικητικές πράξεις.

Η παραπομπή στον νόμο 5013/2023 δημιουργεί μια μόνιμη εστία σύγχυσης στο μέλλον. Συγχρόνως, η καταγραφή των υφιστάμενων αρμοδιοτήτων σε ειδικό παράρτημα αποτελεί κλασική περίπτωση ψηφιοποίησης της γραφειοκρατίας, αφού παρατίθενται αδιακρίτως τα ασαφή πεδία χωρίς επιχειρησιακή ιεράρχηση και, επομένως, κανένα πρακτικό όφελος για τους εφαρμοστές.

Oύτε η διοικητική ικανότητα της Αυτοδιοίκησης ενισχύεται ούτε το θέμα της «διαφορετικών ταχυτήτων» ΟΤΑ αντιμετωπίζεται, ενώ σαφή υποχώρηση συνιστά η πρόβλεψη για 5ετή στρατηγικά σχέδια, των οποίων η εφαρμογή παύει πλέον να είναι υποχρεωτική. Αυτή η θεσμική οπισθοδρόμηση ενισχύεται από το γεγονός ότι δεν υιοθετούνται συγκεκριμένες οργανωσιακές αρχές για τους ΟΤΑ, δεν υπάρχει η παραμικρή πρόνοια για την ενίσχυση των οικονομικών υπηρεσιών και των μηχανισμών εσωτερικού ελέγχου, ενώ αγνοείται η πρόταση της ΚΕΔΕ για έναν ολιστικό τρόπο αντιμετώπισης της νησιωτικότητας και της ορεινότητας.

Tο υπουργείο δεν πέτυχε σχεδόν κανέναν από τους στόχους της κωδικοποίησης. Η μεγάλη έκταση του κειμένου και η ενσωμάτωση εκτεταμένων διαδικαστικών λεπτομερειών γεννούν ερωτήματα εάν προηγήθηκε κάποια απλοποίηση ή εάν τηρήθηκε η κανονιστική οικονομία που αρμόζει σε έναν σύγχρονο Κώδικα. Δεν πέτυχε να μετασχηματίσει το μοντέλο τοπικής διακυβέρνησης, δεν κατοχυρώνει σαφή και δεσμευτική αντιστοίχιση αρμοδιοτήτων και πόρων, δεν ενισχύει τη διοικητική αυτονομία και την οικονομική αυτοτέλεια των ΟΤΑ, ούτε μειώνει την εξάρτησή τους από κεντρικές μεταβιβάσεις. Διατηρεί τον έντονα δημαρχοκεντρικό χαρακτήρα του συστήματος χωρίς ισχυρά συλλογικά αντίβαρα, δεν καθιερώνει λειτουργικό σύστημα αποφυγής επικαλύψεων αρμοδιοτήτων με το Κεντρικό Κράτος, ενώ και το πλαίσιο εποπτείας παραμένει άκρως συγκεντρωτικό.

Δεν έχουν άδικο εντέλει όσοι επισημαίνουν ότι ο νέος Κώδικας κωδικοποιεί την εξάρτηση της Αυτοδιοίκησης και την απόλυτη υπαγωγή της στο συγκεντρωτικό μοντέλο του πρωθυπουργοκεντρισμού, τελώντας σε πλήρη απόκλιση με το ευρωπαϊκό κεκτημένο της δημοκρατικής Αυτοδιοίκησης.

*Εκλ. αν. καθηγητής Δημόσιας Διοίκησης ΕΑΠ
**Δικηγόρος παρ’ Αρείω Πάγω