Ποιος… νομοθετεί τελικά σε αυτόν τον τόπο;

«Χωρίς διαφάνεια και δημοκρατική νομιμοποίηση (σ.σ. οι συμβουλευτικές υπηρεσίες) διαβρώνουν τις δυνατότητες των κρατών», έγραφαν η Mariana Mazzucato και η Rosie Collington στο βιβλίο «H μεγάλη φενάκη» (2023) και δεν υπάρχει καλύτερη περιγραφή για την υπονόμευση κρίσιμων κρατικών λειτουργιών στη χώρα μας από τη νέα παθογένεια της ανεξέλεγκτης κυριαρχίας εξωτερικών συμβούλων στη δημόσια διοίκηση, που εδραιώθηκε επί Νέας Δημοκρατίας.

Μεγάλη έρευνα του Vouliwatch σε συνεργασία με το Solomon και με την υποστήριξη του Ιδρύματος Χάινριχ Μπελ, που παρουσιάστηκε χθες σε συνέντευξη Τύπου και έχει αναρτηθεί στη διαδραστική πλατφόρμα consultocracy.vouliwatch.gr, αποδεικνύει την εγκαθίδρυση ενός διαρκώς ενισχυόμενου μηχανισμού εξάρτησης από ιδιωτικές εταιρείες, ο οποίος δημιουργεί ένα παράλληλο σύστημα εξουσίας και επηρεάζει σημαντικά τον τρόπο λήψης αποφάσεων πολιτικής.

Τα αποκαλυπτικά ευρήματα δείχνουν πως από την περίοδο εφαρμογής του Ν. 4412/2016 το 2017 μέχρι και το 2025 διοχετεύτηκαν περίπου 1,56 δισ. ευρώ σε συμβουλευτικές εταιρείες εκ των οποίων δέκα (βλ. πίνακα) έλαβαν 894.428.695 εκατ. ευρώ, ποσό που αντιστοιχεί σε περίπου 57,36% της συνολικής αξίας των συμβάσεων, εγείροντας σοβαρά ερωτήματα περί ενδεχόμενης μετατόπισης ισχύος της δημόσιας διοίκησης σε ολιγοπωλιακές δομές.

Με ανάθεση 2 στις 3 συμβάσεις

Σύμφωνα με τα στοιχεία, οι επιμέρους αξίες συμβάσεων στις δέκα εταιρείες, που αποτελούν μόλις το 1% του συνόλου των 1.266 εταιρειών με συμβάσεις συμβουλευτικών υπηρεσιών από φορείς της γενικής κυβέρνησης, κυμαίνονται από περίπου 50 εκατ. ευρώ έως και άνω των 220 εκατ. ευρώ. Η εταιρεία με τη μεγαλύτερη συνολική αξία συγκεντρώνει περίπου 222,8 εκατ. ευρώ μέσω 72 συμβάσεων, ενώ ακολουθούν εταιρείες με συνολικές αξίες 145,1 εκατ. ευρώ, 141 εκατ. ευρώ, 132,2 εκατ. ευρώ και 104,4 εκατ. ευρώ.

Η επικράτηση των δέκα κατέστη δυνατή μέσω μεγάλου αριθμού συμβάσεων, 20 – 90 συμβάσεις στην καθεμία. Από το σύνολο των 3.079 συμβάσεων, οι 1.920, δηλαδή το 62,4%, ανατέθηκαν μέσω απευθείας διαδικασίας, που τείνει να γίνει ο κανόνας στην κάλυψη αναγκών του Δημοσίου.

Θέμα αδιαφάνειας εγείρεται και από την ανάλυση των δημόσιων φορέων στους οποίους εστιάζει η έρευνα: τα υπουργεία και επιλεγμένους φορείς γενικής κυβέρνησης (ΝΠΔΔ, ΝΠΙΔ δημοσίου συμφέροντος και δημόσιες επιχειρήσεις). Πιο σπάταλες σε συμβούλους αναθέτουσες αρχές αναδείχθηκαν οι φορείς της Κοινωνίας της Πληροφορίας με 483,1 εκατ. ευρώ και το υπουργείο Περιβάλλοντος με 371,3 εκατ. ευρώ. Ακολουθούν τα υπουργεία Υποδομών με 119,1 εκατ., Μετανάστευσης με 87,2, Ανάπτυξης με 55, Οικονομικών με 54, Τουρισμού με 47, Εργασίας με 44 εκατ. και ο ΕΦΚΑ με 74,6 εκατ. ευρώ.

Αλλωστε, η σκανδαλώδης κακοδιαχείριση στον ΟΠΕΚΕΠΕ με τη χρόνια ανάθεση του πληροφοριακού συστήματος σε ιδιώτες και οι πολυδάπανες συμβάσεων των ΕΛΤΑ με συμβουλευτικές πριν από τη συρρίκνωση του δικτύου καταστημάτων προέκυψαν στο πλαίσιο της σταδιακής μετακύλισης λειτουργιών διακυβέρνησης του Δημοσίου σε ιδιωτικές εταιρείες συμβούλων. Σύμφωνα με το ρεπορτάζ του Solomon, τα ΕΛΤΑ από το 2017 μέχρι σήμερα έχουν προχωρήσει σε 81 συμβάσεις με ιδιωτικές εταιρείες για την παροχή συμβουλευτικών υπηρεσιών συνολικού κόστους 24,8 εκατ. ευρώ.

Στρατηγικής σημασίας

Η ανάλυση της κατανομής των δαπανών ανά κατηγορία παροχών φέρνει ξεκάθαρα πρώτες τις υπηρεσίες διοικητικής συμβουλευτικής, καθώς συγκεντρώνουν περίπου το 47% της συνολικής αξίας των συμβάσεων, δηλαδή ποσό που υπερβαίνει τα 783 εκατ. ευρώ.

Ακολουθούν οι υπηρεσίες πληροφορικής που απορροφούν περίπου το 40% της συνολικής αξίας των συμβάσεων και συνδέονται με τον σχεδιασμό του ψηφιακού μετασχηματισμού, την αρχιτεκτονική των πληροφοριακών συστημάτων και κρίσιμες επιλογές πολιτικής στον τομέα της ηλεκτρονικής διακυβέρνησης. Οπως τονίζει το Vouliwatch, αυτό συνιστά εκχώρηση κομβικών αποφάσεων οργάνωσης και λειτουργίας του ψηφιακού κράτους σε εξωτερικούς παρόχους, με ό,τι αυτό συνεπάγεται για τη θεσμική αυτονομία, τη λογοδοσία και τη δυνατότητα εσωτερικού ελέγχου των σχετικών πολιτικών.

Το παρατηρητήριο υποστηρίζει πως η συστηματική ανάθεση συμβουλευτικών υπηρεσιών σε τομείς υψηλής στρατηγικής σημασίας ενισχύει την εικόνα ενός κράτους που αντικαθιστά ή υποκαθιστά εσωτερικές διοικητικές και γνωσιακές ικανότητες, αφού κατηγορίες όπως το μάρκετινγκ και η διαφήμιση (περίπου 7% της συνολικής δαπάνης), οι νομικές υπηρεσίες (2%) και λοιπές συμβουλευτικές υπηρεσίες (1%) εμφανίζουν χαμηλότερη συμμετοχή στη συνολική αξία των συμβάσεων.

Τι πρέπει να αλλάξει

Παρουσιάζοντας την έρευνα ο διευθυντής του Vouliwatch, Στέφανος Λουκόπουλος, σημείωσε ότι η «έκρηξη» των συμβάσεων το 2022 σε σχέση με τα προγενέστερα έτη συνέπεσε με την υγειονομική κρίση, που λειτούργησε ως επιταχυντής της αναδυόμενης πρακτικής και σε άλλες ευρωπαϊκές χώρες. Χαρακτήρισε κερκόπορτα την πανδημία, κατά την οποία πολλές εταιρείες «καταφέρνουν να αγκιστρωθούν στο κράτος και να γίνουν απαραίτητες για τη συνέχιση έργων», τονίζοντας τις σημαντικές συνέπειες, την απώλεια τεχνογνωσίας από το Δημόσιο και το έλλειμμα διαφάνειας των διαδικασιών, με αποτέλεσμα να εγείρεται ζήτημα δημοκρατικού ελλείμματος.

Ο κ. Λουκόπουλος πρότεινε εκ μέρους του παρατηρητηρίου τις εξής λύσεις: κοινοβουλευτικό έλεγχο, νομοθετικό πλαίσιο για ανώτατα όρια δαπανών ανά φορά, υποχρεωτικά μετρήσιμα παραδοτέα, ενίσχυση του ρόλου του Ελεγκτικού Συνεδρίου, θεσμοθέτηση κανόνων δεοντολογία και ασυμβίβαστου, ενίσχυση της δημόσιας διοίκησης με στοχευμένες προσλήψεις και εκπαίδευση.

Εκχώρηση του νομοθετείν

Τα συμπεράσματα των ομιλητών στη συνέχεια της εκδήλωσης, με συντονίστρια τη δημοσιογράφο του Inside Story, Ελίζα Τριανταφύλλου, θα μπορούσαν να συνοψιστούν στο εξής ερώτημα: ποιος νομοθετεί σε αυτόν τον τόπο;

Γιατί εκτός από έργα για υποστηρικτικές υπηρεσίες πληροφορικής, διαχείριση ανθρώπινου δυναμικού και ωρίμανση έργων η έρευνα εντόπισε συμβάσεις για τον στρατηγικό και οργανωτικό σχεδιασμό λειτουργιών, τη χάραξη δημόσιων στρατηγικών, την ενσωμάτωση ευρωπαϊκών οδηγιών και την προετοιμασία νομοθετικών ρυθμίσεων στο πλαίσιο του Ταμείου Ανάκαμψης.

«Δεν γνωρίζουμε ποια νομοσχέδια πραγματοποιούνται εντός των υπουργείων και ποια σε ιδιωτικές εταιρείες», γιατί νομικές υπηρεσίες εμφανίζονται ως συμβουλευτικές υπηρεσίες, υπογράμμισε η δημοσιογράφος του Solomon, Δανάη Μαραγκουδάκη. Κανένα από τα 20 υπουργεία δεν απάντησε στα ερωτήματα του μέσου για στοιχεία σχετικά με ν/σ, πρόσθεσε, θίγοντας τη δυσκολία προσβασιμότητας των δεδομένων κατά την αναζήτηση στοιχείων.

Εφερε ως παράδειγμα σύμβαση του υπουργείου Περιβάλλοντος τον Ιούλιο του 2024, η οποία αφορούσε συμβουλευτικές υπηρεσίες αλλά στις επιμέρους εργασίες περιλήφτηκε παραδοτέο με τίτλο «νομοθετικό πλαίσιο για το ανανεώσιμο υδρογόνο και βιώσιμο βιομεθάνιο», το οποίο ψηφίστηκε έναν χρόνο μετά.

Η δημοσιογράφος θύμισε πως το φαινόμενο δεν είναι καινούργιο· χρησιμοποιήθηκε από διάφορες κυβερνήσεις από τη δεκαετία του ’90 και πιο έντονα επί ΠΑΣΟΚ και ΣΥΡΙΖΑ στην περίοδο της κρίσης λιτότητας για ενσωμάτωση στοιχείων, που ζητούσαν οι δανειστές, στην εθνική νομοθεσία με επιχείρημα να παραμείνουν οι αποφάσεις στα χέρια των υπουργείων και να αποφευχθεί σύγκρουση συμφερόντων.

Να διερευνηθεί το σκάνδαλο

Να ερευνηθεί το «μέγεθος του σκανδάλου» και να υπάρξουν ισχυρότερα θεσμικά αντίβαρα, στη Βουλή, σε Ανεξάρτητες Αρχές, στην Κοινωνία των Πολιτών, για τον έλεγχο του τρόπου δράσης της κυβέρνησης, προκειμένου να μην είναι τόσο εύκολο να «εξαπλώνει τέτοιου τύπου φαινόμενα», ζήτησε ο συνταγματολόγος και καθηγητής στο Πάντειο Πανεπιστήμιο, Ξενοφών Κοντιάδης, υποστηρίζοντας ότι δεν τίθεται θέμα συνταγματικού ελλείμματος.

Ειδικότερα, τόνισε την ανάγκη διερεύνησης, έστω δειγματοληπτικής, του «πολλαπλασιασμού απευθείας αναθέσεων με αδιαφανείς διαδικασίες», που συγγενεύει με σκάνδαλα διαφθοράς, όπως ο ΟΠΕΚΕΠΕ και οι υποκλοπές. «Μένουν ερωτήματα που μένει να απαντηθούν», είπε διερωτώμενος εάν επρόκειτο για «περιττές, υπερκοστολογημένες, κακογραμμένες συμβάσεις, που θα μπορούσαν να υλοποιηθούν από δημοσίους υπαλλήλους», εάν «υποκρύπτουν διαφθορά, αν δεν αξιοποιήθηκαν ποτέ και πουθενά».

Η εμπειρογνώμων Δημόσιας Διοίκησης, Εφη Στεφοπούλου, επέκρινε την εκχώρηση του δικαιώματος νομοθέτησης σε ιδιωτικούς συμβούλους, που διεισδύουν στον πυρήνα του κράτους και έχουν όλο και περισσότερο φωνή στο νομοθετείν. Η ίδια δήλωσε πως η έρευνα δείχνει αλλαγή αρχιτεκτονικής της εξουσίας της χώρας και μια νέα μορφή διακυβέρνησης, η οποία εξελίσσεται και ξεκίνησε από τη δεκαετία του ’90 με το νέο δημόσιο μάνατζμεντ, που υπαγορεύει τη διοίκηση του κράτους ως επιχείρησης παρ’ όλο που αποδείχτηκε πως αυτό το μοντέλο δεν αποτελεί ικανοποιητικό τρόπο διοίκησης του κράτους.

Τέλος, εκτίμησε πως δημόσιοι υπάλληλοι υποδέχονται αυτή τη διαδικασία αλλά απέρριψε το επιχείρημα για την εξάρτηση από ιδιωτικά συμφέροντα σύμφωνα με το οποίο λείπει σημαντική τεχνογνωσία: «Το 66% των Ελλήνων κατόχων διδακτορικών απασχολούνται στο Δημόσιο. Δεν είναι έλλειψη γνώσης, αλλά πολιτική επιλογή».

Μεθοδολογία

Η έρευνα, που παρουσιάζει για πρώτη φορά μια συνεκτική και συγκρίσιμη εικόνα των αναθέσεων σε εξωτερικούς συμβούλους, αφορά τα έργα από τις 13 Ιουνίου 2017 μέχρι τις 31 Δεκεμβρίου του 2025.  Ως πηγή δεδομένων χρησιμοποιήθηκε το Κεντρικό Ηλεκτρονικό Μητρώο Δημοσίων Συμβάσεων (ΚΗΜΔΗΣ), ενώ ο εντοπισμός συμβάσεων πραγματοποιήθηκε με βάση το ευρωπαϊκό σύστημα Common Procurement Vocabulary (CPV). Στη συνέχεια επιλέχθηκαν οι κωδικοί για υπηρεσίες, που συνιστούν  «συμβουλευτικές» λειτουργίες, και αναλύθηκαν με θεματική ομαδοποίηση. 

Δεν αποκλείεται η συνολική αξία των συμβάσεων της περιόδου να είναι μεγαλύτερη, καθώς λήφθηκαν υπόψη μόνο συμβάσεις άνω των 15.000 ευρώ και για τους σκοπούς της έρευνας ως «συμβουλευτικές υπηρεσίες» ορίστηκαν ως υπηρεσίες που παρέχουν στρατηγική, οργανωτική, διοικητική ή νομική καθοδήγηση, σχεδιάζουν δημόσιες πολιτικές ή αξιολογούν την αποτελεσματικότητά τους, υποστηρίζουν τον ψηφιακό ή λειτουργικό μετασχηματισμό των φορέων, επηρεάζουν τη θεσμική λήψη αποφάσεων ή τη δημόσια επικοινωνία. Με βάση τον παραπάνω ορισμό  αποκλείστηκαν κατασκευαστικές υπηρεσίες, τεχνικές μελέτες που δεν περιλαμβάνουν συμβουλευτικό περιεχόμενο, αμιγώς λειτουργικές IT υπηρεσίες, διαφημιστικές υπηρεσίες μη στρατηγικού χαρακτήρα, νομικές υπηρεσίες που σχετίζονται αποκλειστικά με δικαστική εκπροσώπηση.