Η αρχή της αξιοκρατίας και η αποτελεσματική προστασία των δικαιωμάτων

Η πολιτική αντιπαράθεση των τελευταίων ετών επαναφέρει διαρκώς στο προσκήνιο τις ανεξάρτητες αρχές, συνήθως ως αποδέκτες εκείνων των προσδοκιών στις οποίες δεν μπορεί να ανταποκριθεί η παραδοσιακή οργάνωση της κρατικής εξουσίας. Η αρχική παραδοχή, επί της οποίας στηρίζεται η πρόβλεψη ανεξαρτήτων αρχών, είναι η «εξάρτηση» της δημόσιας διοίκησης από τους πολιτικούς προϊσταμένους, δηλαδή τους υπουργούς και συλλογικά την κυβέρνηση. Η πολιτική δέσμευση των εκλεγμένων λειτουργών συνεπάγεται τρεις, κατά βάση, κινδύνους.

Πρώτον, την αστάθεια και την έλλειψη συνοχής στην άσκηση αρμοδιοτήτων της διοίκησης, λόγω εναλλαγής προσώπων και φορέων που καθορίζονται από τις πολιτικές και όχι τις επιστημονικές ή τεχνικές αντιλήψεις που κατέχουν. Δεύτερον, την συνάρτηση της άσκησης των διοικητικών αρμοδιοτήτων προς τις κυβερνητικές προτεραιότητες, πράγμα που αποβαίνει σε βάρος ρυθμιστικών πεδίων που η εκτελεστική εξουσία δεν έχει «κίνητρο» να οργανώσει αποτελεσματικά (όπως πχ τα ατομικά δικαιώματα) ή είναι νεοπαγή ή από τεχνική άποψη σύνθετα. Η τελευταία περίπτωση αφορά και σε τομείς ρυθμιζόμενους από το δίκαιο της ΕΕ, η οργάνωση των οποίων έχει εξ αυτού του λόγου προτεραιότητα. Τρίτος κίνδυνος είναι η ενδεχόμενη μεροληψία στις προσλήψεις, τις προμήθειες, τις αδειοδοτήσεις και τις κυρώσεις.

 Λύση στα παραπάνω προβλήματα καλείται να δώσει η οργάνωση αυτοτελών οργάνων ή υπηρεσιών με ενδοδιοικητική ανεξαρτησία. Η τελευταία σημαίνει ότι οι αρχές δεν υπόκεινται σε ιεραρχικό ή εποπτικό έλεγχο από υπουργό, έχουν οικονομική και διοικητική αυτοτέλεια και στελεχώνονται με διαδικασία που χαρακτηρίζεται ως αδιάβλητη. Το αδιάβλητο δεν έχει ενιαία σημασία, αφού μπορεί να σημαίνει αυξημένη πολιτική συναίνεση (όπως στην περίπτωση των συνταγματικά κατοχυρωμένων ανεξαρτήτων αρχών) ή απλώς διαδικασία αυξημένης δημοσιότητας (ακρόαση  και γνώμη από την Επιτροπή Θεσμών και Διαφάνειας του Κοινοβουλίου αλλά τελικώς απόφαση υπουργού).

Οι παθογένειες του ελληνικού κράτους και η θεσμική αναβάθμιση από την ένταξη στην Ευρωπαϊκή Ένωση δικαιώνουν σε μεγάλο βαθμό τις ανεξάρτητες αρχές ως όχημα διατήρησης και επαύξησης της ρεαλιστικότητας των κοινωνικών προσδοκιών για αμεροληψία, θεσμική συνέχεια και εκσυγχρονισμό του κράτους. Η όποια ριζική αμφισβήτηση αυτού του μοντέλου οργάνωσης της διοίκησης πρέπει συνεπώς να αναμετρηθεί με την δικαίωση μιας υποθετικής εναλλακτικής πραγματικότητας, όπου τις προσλήψεις στο δημόσιο για παράδειγμα δεν θα έκανε το ΑΣΕΠ αλλά ο εκάστοτε αρμόδιος υπουργός· ή την προστασία των προσωπικών δεδομένων θα ανελάμβανε μαζί με το σύνολο των λοιπών αρμοδιοτήτων του κάποιο υπουργείο (πχ το Υπουργείο Εσωτερικών).

Ωστόσο, η προσδοκία της αμεροληψίας και της θεσμικής συνοχής δεν μπορεί να ικανοποιείται από μόνη την ύπαρξη ή την ίδρυση μιας ανεξάρτητης αρχής. Η ίδρυση νέων ανεξαρτήτων αρχών, η ανάθεση σ’ αυτές και τις ήδη υφιστάμενες νέων αρμοδιοτήτων, καθώς και το σύνολο των παραμέτρων της συγκρότησης, της στελέχωσης, αλλά και του ελέγχου τους, πρέπει να υπόκεινται σε ορισμένα αξιολογικά κριτήρια. Τα κριτήρια δε αυτά πρέπει να συναρμόζονται ως ενιαία με τα κριτήρια οργάνωσης της διοίκησης ως συνόλου κατά τις αρχές της αμεροληψίας, της αξιοκρατίας, της δημοκρατικής νομιμοποίησης και της αποτελεσματικότητας. Με άλλα λόγια, οι ανεξάρτητες διοικητικές αρχές απαντούν στα ερωτήματα με τα οποία έχουν επιφορτιστεί υπό τον όρο ότι συμπαρασύρουν το σύνολο της διοίκησης και των πολιτειακών λειτουργιών σε μια βελτιούμενη ισορροπία και δεν μεταπίπτουν σε δικαιολογία ή επίφαση για την συντήρηση των παθογενειών στο υπόλοιπο κράτος.

Από την, σχετικά σύντομη, ιστορία του θεσμού μέχρι σήμερα είναι γνωστές πολλές περιπτώσεις παρέμβασης στο έργο ή φαλκίδευσης του ρόλου των ανεξαρτήτων αρχών. Μια πολύ ενδιαφέρουσα αρχή μπορεί ίσως να εντοπιστεί στην ανάθεση στο ΑΣΕΠ μέρους της διαδικασίας μονιμοποίησης των προσληφθέντων με μη αξιοκρατικά κριτήρια συμβασιούχων, σε προφανή αντίφαση με τον συνταγματικό του ρόλο. Η παράκαμψη του ΕΣΡ κατά την αδειοδότηση των τηλεοπτικών σταθμών και η περιστολή των αρμοδιοτήτων της ΑΔΑΕ να ελέγχει τις παρακολουθήσεις είναι πιο πρόσφατα παραδείγματα. Ωστόσο, υπάρχουν λιγότερο γνωστά παραδείγματα που αξίζει να μελετηθούν στο πλαίσιο ενός παραγωγικού αναστοχασμού για τον ρόλο και την φύση των αρχών.

Το ερώτημα της ανεξαρτησίας της διοικητικής ιεραρχίας από την πολιτική εξουσία, που όπως είδαμε αποτελεί εκ των βασικών ερεισμάτων για την ανάγκη ανεξαρτήτων αρχών, είναι σχετικό με μια πολύ παλαιότερη αλλαγή: την κατάργηση των γενικών διευθύνσεων των υπουργείων και την μεταφορά των αρμοδιοτήτων τους σε πολιτικά όργανα και τους υπ’ αυτά τα τελευταία ανωτέρους υπαλλήλους (νόμος 1232/1982, ο οποίος κρίθηκε συνταγματικός με την απόφαση 1734/1983 ΟλΣτΕ με εξαιρετικά επίκαιρη αποκλίνουσα γνώμη 8 μελών του δικαστηρίου). Η πολιτική αναγκαιότητα της ρύθμισης υπό τις τότε συνθήκες αποτελεί εκκρεμές ιστορικό ερώτημα. Ωστόσο, εν έτει 2016 ο νομοθέτης, δια του νόμου 4389, έκρινε κατά την διατύπωση της αιτιολογικής έκθεσης ότι πρέπει να υπάρχει ανώτατη θέση στην διοικητική ιεραρχία, της οποίας η στελέχωση θα γίνεται με αξιοκρατικά κριτήρια χωρίς την διαρκή παρείσδυση πολιτικών στοιχείων στην επιλογή. Προέβλεψε έτσι θέσεις τομεακών και διοικητικών γραμματέων ανά υπουργείο και των αναπληρωτών τους, πληρούμενες – διακηρυκτικά – βάσει αξιοκρατικών κριτηρίων από αμερόληπτο όργανο.

Το περιεχόμενο όμως των διατάξεων σχετικά με την διαδικασία και την αρμοδιότητα πρόσληψης δείχνει την απαξία του νομοθετούντος προς τις αρχές που διακήρυττε. Κατ’ αρχάς, αντί η αρμοδιότητα να ανατεθεί απλώς στο ΑΣΕΠ, ιδρύθηκε ad hoc εντός της ανεξάρτητης αρχής ειδικό συμβούλιο επιλογής διοικήσεων (ΕΣΕΔ) με στελέχωση από μέλη του ΑΣΕΠ και εκπροσώπους άλλων φορέων της διοίκησης, του Συνηγόρου του Πολίτη και συνδικαλιστικών φορέων (!). Εν συνεχεία, την έκδοση προκήρυξης και τον καθορισμό των προσόντων ανέθεσε ο νόμος στον αρμόδιο υπουργό άνευ συνδρομής του ΑΣΕΠ (ή του ΕΣΕΔ). Το ΕΣΕΔ ανέλαβε να διεξαγάγει τον διαγωνισμό και να προτείνει στον αρμόδιο υπουργό υποχρεωτικά τους 3 που επικράτησαν στην βαθμολογική κρίση. Τέλος, ο αρμόδιος υπουργός δικαιούτο να επιλέξει όποιον από τους τρεις επιθυμεί άνευ περαιτέρω αιτιολογίας. Τα πολιτικά κριτήρια δεν παρεισδύουν αλλά επανέρχονται ευθέως από την πόρτα, καθιστώντας την επιλογή ανοιχτά προβληματική, αν παραλειφθεί ο επικρατέστερος υπέρ του δεύτερου ή ακόμα χειρότερα του τρίτου.

Περαιτέρω, το ΑΣΕΠ κατέστη αρμόδιο να εξετάσει ενστάσεις υποβαλλόμενες εντός σύντομης προθεσμίας από την δημοσίευση του διορισμού του επιλεγέντος. Το γεγονός ότι η προθεσμία αρχίζει από τον διορισμό και όχι από την έκδοση του πίνακα του ΕΣΕΔ υποδηλώνει ότι η ένσταση στρέφεται κατά της τελικής απόφασης επιλογής του υπουργού και όχι κατά του πίνακα του ΕΣΕΔ με τους τρεις επικρατέστερους υποψήφιους. Πώς όμως θα κρίνει το ΑΣΕΠ την επιλογή του υπουργού αφού γίνεται με μη αξιοκρατικά κριτήρια; Το ερώτημα δεν έχει νόημα να απαντηθεί, παρά μόνο επισημαίνεται ως ένδειξη του ότι η καταστρατήγηση της αξιοκρατίας υποβαθμίζει πλέον την ποιότητα του ίδιου του νόμου ως νοηματική συνοχή.

Μια από τις λίγες προκηρύξεις που εκδόθηκαν βάσει του παραπάνω νόμου ήταν για την θέση τομεακού γραμματέως του Υπουργείου Μετανάστευσης. Εκεί επελέγη ο δεύτερος σε βαθμολογία υποψήφιος και ήδη υπηρετών ως (πολιτικά διορισμένος) γενικός γραμματέας στο ίδιο Υπουργείο. Τα κύρια προσόντα του αφορούσαν στην κατοχή θέσεων πληρουμένων χωρίς αξιοκρατικά κριτήρια, είτε δι’ εκλογής είτε δι’ απευθείας διορισμού χωρίς διαγωνιστική διαδικασία. Αντιθέτως, ο κριθείς από το ΕΣΕΔ ως επικρατέστερος (με σημαντική διαφορά) είχε προσόντα βάσει βαθμολογικών προαγωγών και τοποθέτησης σε θέσεις πάντοτε με αποφάσεις υπηρεσιακών συμβουλίων.

Στο σημείο αυτό αξίζει να γίνει μια παρέκβαση, η οποία δείχνει ακόμα πιο καθαρά το ότι τα οργανωτικά μέτρα είναι ίσως αναγκαία, αλλά μάλλον συμπληρωματικά και πάντως όχι επαρκή, για την διασφάλιση της αρχής της αμεροληψίας και της, σύστοιχης στην περίπτωση των διορισμών, αξιοκρατίας. Είναι συνήθης η περιφορά προσώπων σε θέσεις πολιτικής εμπιστοσύνης προς κατοχύρωση προσόντων «εξειδικευμένης εμπειρίας» για την περαιτέρω κατάληψη θέσεων με διαγωνιστικές διαδικασίες. Παρά τον ατελείωτο όγκο νομοθετημάτων για την κατοχύρωση του αδιάβλητου των διαδικασιών δεν έχει προβλεφθεί ακόμα ρητά η απαγόρευση ή οριοθέτηση της αναγνώρισης ως προσόντος της κατοχής θέσης που κατελήφθη με μη αξιοκρατικά κριτήρια. Και τούτο παρά το ότι αποτελεί καταφανώς κερκόπορτα για την παράκαμψη του όποιου αδιάβλητου και υποβαθμίζει πολυτελή θεσμικά όργανα σε βιτρίνες μιας φαλκιδευμένης διαδικασίας. Ας σημειωθεί ότι το ΔΕΕ έχει φτάσει μέχρι του σημείου να απαγορεύσει την κατοχή θέσεων πολιτικής εμπιστοσύνης ως υποχρεωτικό προσόν για την θέση υποψηφιότητας, δείχνοντας έτσι τον δρόμο για μια συνολική οριοθέτηση, που στην χώρα μας είναι μάλλον υπεραπαραίτητη, αν κρίνουμε ότι η έλλειψη αμεροληψίας και η πολιτική εξάρτηση είναι μείζον πρόβλημα. Αντί να φτιάχνουμε εξ υπ’ αρχής θεσμούς με αξιοκρατική στελέχωση για να τους φαλκιδεύσουμε μέσα από διατάξεις που τούς παροπλίζουν, μπορούμε να διευρύνουμε την αξιοκρατική στελέχωση και προαγωγή στο «τακτικό» δημόσιο.

 Επιστρέφοντας στην επίμαχη περίπτωση της επιλογής τομεακών γραμματέων, φτάνουμε τελικώς στον έλεγχο της διαδικασίας εξ αφορμής ένστασης του παραλειφθέντος για την οικεία θέση στο Υπουργείο Μετανάστευσης. Κατά τον χειρισμό της ένστασης, το ΑΣΕΠ ενσωμάτωσε την απαξίωση που τού επιφύλασσε ο νομοθέτης και αντί να λάβει απόφαση επί της ένστασης εντός 30 ημερών κατά τα οριζόμενα στον νόμο, την έλαβε μετά από 18 μήνες κρίνοντας (τουλάχιστον όχι ομοφώνως) ότι η θέση είχε εν τω μεταξύ καταργηθεί, οπότε η ένσταση είχε καταστεί άνευ αντικειμένου. Εδώ βέβαια έχουμε την εξής αντίφαση: οι ανεξάρτητες αρχές υποτίθεται υπερτερούν ως ελεγκτικοί μηχανισμοί έναντι της δικαιοσύνης επειδή η αποστολή τους υπερβαίνει την πρωτοβουλία των ιδιωτών (που στην περίπτωση της δικαιοσύνης πρέπει να εκκινήσουν και να συνεχίσουν την δίκη) και εκτείνεται στην ενεργητική προάσπιση της αρχής ή του δικαιώματος που προστατεύουν ή οργανώνουν. Ανεξάρτητα από το προφανές ηθικό συμφέρον του παραλειφθέντος να δικαιωθεί, πώς είναι δυνατόν να παύει μια έρευνα για την αξιοκρατία στην κατάληψη νευραλγικής θέσης στην διοικητική ιεραρχία, επειδή το ίδιο το ελεγκτικό όργανο άργησε να αποφασίσει;

Η υπόθεση διήλθε και τον έλεγχο του Συμβουλίου Επικρατείας (επί αιτήσεως ακυρώσεως κατά της απορριπτικής απόφασης του ΑΣΕΠ), το οποίο επίσης αρνήθηκε τον έλεγχο της διαδικασίας και της κρίσης του ΑΣΕΠ, με αιτιολογίες κυρίως αποφατικές. Οφείλει βέβαια και εδώ να σημειωθεί ότι, πέραν της αρχής της αξιοκρατίας, η πρόσβαση σε δημόσιες θέσεις άπτεται πολιτικού δικαιώματος του Έλληνα πολίτη. Τόσο οι συνταγματικές αρχές, όσο κυρίως τα συνταγματικά δικαιώματα αποβαίνουν τελικώς θεωρητικά κατασκευάσματα, αν δεν υπάρχει δυνατότητα αποτελεσματικού δικαστικού ελέγχου. Στην προκειμένη περίπτωση, αν το ΑΣΕΠ ως οργανωτικός εγγυητής μιας διαδικασίας πρόσληψης έπρεπε να υποστεί μερικό αφοπλισμό (μετάπτωση στο υβρίδιο του ΕΣΕΔ, σιωπή ως προς την έκταση του ανατιθέμενου ελέγχου) για να επικρατήσει η μεροληψία έναντι της διακηρυχθείσας αξιοκρατίας, ως ελεγκτική αρχή κατάφερε αυτοβούλως να υπηρετήσει τον δόλιο νομοθέτη. Παρεμβαλλόμενο μεταξύ της ελεγχόμενης διοίκησης και της τακτικής δικαιοσύνης, έθεσε ουσιαστικά εκποδών το δικαίωμα στην αποτελεσματικότητα της δικαστικής προστασίας (έγκαιρη προστασία και δικαίωμα ακύρωσης μιας παράνομης πράξης για όσο χρόνο ίσχυσε ακόμα κι αν μετά καταργήθηκε). Εν συνεχεία η δικαιοσύνη με ευκολία επανέλαβε τα ίδια, αφού μια αρχή υψηλού κύρους είχε ήδη νίψει τας χείρας της.

Στην περίπτωση του νόμου 4389/2016, οι νομοτεχνικές πιρουέτες για την εισαγωγή μη αξιοκρατικών κριτηρίων επιλογής σε μια διαδικασία που διακηρύχθηκε ως έμβλημα της αξιοκρατίας είναι κατάδηλες. Αυτό βέβαια αυξάνει την απογοήτευση που προκαλεί η αποχή των δικαιοδοτικών και οιονεί δικαιοδοτικών θεσμών από το να διαγνώσουν τα αυτονόητα. Ωστόσο, η «ταπεινή» αυτή περίπτωση, που δεν απασχόλησε την δημοσιότητα, μπορεί να φωτίσει την ευρύτερη προβληματική για τις ανεξάρτητες αρχές. Παρά την αναμφισβήτητη πρόοδο της οποίας ηγούνται ορισμένες αρχές, η διαρκής και αλόγιστη αύξηση του αριθμού τους και η έλλειψη ενός ενιαίου πλαισίου κριτηρίων για την συγκρότηση, την στελέχωση και τον δικαστικό έλεγχο των πράξεών τους, διευκολύνει την – πολύπειρη στους χειρισμούς – πολιτική εξουσία να τις χρησιμοποιεί για να παραβιάζει τις αρχές που δι’ αυτών προστατεύει.

Η χαρτογράφηση των ανεπαρκειών που έχει δείξει η υπαρκτή εμπειρία και η περιγραφή ενός συνολικού πλαισίου με σαφείς οριοθετήσεις είναι προς όφελος και του κατ’ ιδίαν ρόλου των ανεξαρτήτων αρχών και του δημοκρατικού εκσυγχρονισμού του κράτους ως ενιαίου θεσμικού συνόλου. Εν τέλει η αμεροληψία και το κράτος δικαίου δεν μπορούν να ανατεθούν σε ορισμένες αρχές ή εξουσίες. Πρέπει να αποτελούν από κοινού δέσμευση όλων, έως και των πολιτικών φορέων και των ίδιων των πολιτών. Οφείλουμε όλοι να διαλεγόμαστε ειλικρινά, να αναδεικνύουμε τις παθογένειες και να διαφυλάσσουμε το θεσμικό πλαίσιο που οριοθετεί την πολιτική εξουσία, είτε συντασσόμαστε με τους εκάστοτε φορείς της είτε όχι.

*Δικηγόρος