Οι συνταγματικές αναθεωρήσεις από το '75 και μετά

Εντονες διεργασίες, με επίκεντρο, κυρίως, τον εκλογικό νόμο και τη συνταγματική αναθεώρηση, γίνονται τις τελευταίες εβδομάδες, με αφορμή την απόφαση της κυβέρνησης για αλλαγή του πρώτου και για άνοιγμα του διαλόγου για τη δεύτερη.

Και ενώ το νομοσχέδιο για τον εκλογικό νόμο αναμένεται να κατατεθεί εντός της εβδομάδας, η συζήτηση για την αναθεώρηση του Συντάγματος δεν θα είναι απλή υπόθεση. 

Εξάλλου, όπως σημειώνουν κυβερνητικές πηγές, στόχος του ΣΥΡΙΖΑ και της κυβέρνησης είναι να διεξαχθεί εξαντλητικός διάλογος, τόσο με τις πολιτικές δυνάμεις όσο και με επιστημονικούς και κοινωνικούς φορείς για την αναθεώρηση του Συντάγματος. 

Από τον Ιανουάριο του 1822, με την ψήφιση του πρώτου ελληνικού Συντάγματος από την Α' Εθνοσυνέλευση της Επιδαύρου, έως το 2016 που ξανάνοιξε η συζήτηση γύρω από αυτό, έχουν γίνει ουκ ολίγες αντίστοιχες αναθεωρήσεις.

Στην ιστορία της νεότερης Ελλάδας, η σημαντικότερη εξ αυτών θεωρείται αυτή του 1975, με την οποία δημιουργείται ουσιαστικά το ελληνικό κράτος της Μεταπολίτευσης. 

Η εποχή σε όλη την Ευρώπη είναι δημοκρατική, εξ ου και το εν λόγω Σύνταγμα είναι αρκετά προωθημένο σε σχέση με τα ανθρώπινα δικαιώματα, κινούμενο γύρω από τον ευρωπαϊκό μέσο όρο.

Το Σύνταγμα αυτό, μολονότι ψηφίσθηκε τελικώς μόνο από την κοινοβουλευτική πλειοψηφία, συγκέντρωσε σταδιακώς κατά την εφαρμογή του την ευρύτερη δυνατή αποδοχή εκ μέρους των πολιτικών δυνάμεων της χώρας. 

Σχεδόν μία δεκαετία αργότερα, το 1986, αναθεωρήθηκαν έντεκα άρθρα, ψηφίσθηκε η μεταφορά του κειμένου του Συντάγματος στη δημοτική γλώσσα, αλλά η κυριότερη αλλαγή αφορούσε τις αρμοδιότητες του Προέδρου της Δημοκρατίας, οι οποίες περιορίστηκαν σημαντικά.

Την άνοιξη του 2001 ψηφίσθηκε μια νέα, πολύ πιο εκτεταμένη αυτή τη φορά, αναθεώρηση του Συντάγματος και μάλιστα σε κλίμα κατά κανόνα συναινετικό. 

Το αναθεωρημένο Σύνταγμα εισήγαγε νέα ατομικά δικαιώματα (όπως, π.χ., την προστασία της γενετικής ταυτότητας ή την προστασία από την ηλεκτρονική επεξεργασία προσωπικών δεδομένων), νέους κανόνες στη χρηματοδότηση πολιτικών κομμάτων, στις προεκλογικές δαπάνες, στις σχέσεις ιδιοκτητών μέσων μαζικής ενημέρωσης και κράτους, προσάρμοσε στην πραγματικότητα τα σχετικά με την ανάδειξη στο βουλευτικό αξίωμα κωλύματα και ασυμβίβαστα, εκσυγχρόνισε και αναδιοργάνωσε τις λειτουργίες της Βουλής, ανήγαγε σε συνταγματικό θεσμό τις ανεξάρτητες αρχές, προέβη σε εκτεταμένη μεταρρύθμιση στο πεδίο της Δικαιοσύνης και ενίσχυσε το αποκεντρωτικό σύστημα της χώρας. 

Αν και λίγοι την αναφέρουν ή τη θυμούνται, ωστόσο έγινε μία ακόμη αναθεώρηση, το 2008, η τρίτη κατά σειρά, πολύ μικρότερης σημασίας από τις προηγούμενες.

Τότε, καταργήθηκε το επαγγελματικό ασυμβίβαστο, που είχε θεσπισθεί με την αναθεώρηση του 2001, προστέθηκαν κάποια άρθρα που αφορούσαν νησιωτικές και ορεινές περιοχές και επετράπη στη Βουλή να υποβάλλει, υπό προϋποθέσεις, προτάσεις τροποποίησης επιμέρους κονδυλίων του προϋπολογισμού. 

Μια οκταετία μετά την τελευταία, επουσιώδη ωστόσο, αναθεώρηση του Συντάγματος, η συζήτηση έχει ξανανοίξει, με τα κόμματα της αντιπολίτευσης να στηλιτεύουν το γεγονός, χαρακτηρίζοντάς το «κίνηση αντιπερισπασμού» από τη μεριά της κυβέρνησης.

Για το αν είναι στ' αλήθεια αναγκαία μία εκ νέου αναθεώρηση, προς ποια κατεύθυνση πρέπει αυτή να κινηθεί καθώς και ένα σχόλιο για όσες έχουν ολοκληρωθεί μεταπολιτευτικά, ζητήσαμε από τρεις γνωστούς συνταγματολόγους να μας δώσουν τη δική τους απάντηση.

Νίκος Αλιβιζάτος, καθηγητής Συνταγματικού Δικαίου 

Αναθεώρηση χωρίς πολιτικές συναινέσεις είναι δύσκολη 

«Το 1975, η χώρα μας εισήλθε, με καθυστέρηση τριάντα ετών, σε σύγκλιση με τις άλλες δυτικοευρωπαϊκές, σε μια περίοδο “συνταγματικής κανονικότητας”.

Για πρώτη φορά από την εποχή του μεσοπολέμου, το αποτέλεσμα των εκλογών δεν αμφισβητούνταν.

Το 1986, αφαιρώντας από τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας τις αυξημένες αρμοδιότητες που του είχε χορηγήσει το Σύνταγμα του '75, το ΠΑΣΟΚ καθιέρωσε ένα σύστημα που συνήθως αποκαλούμε "πρωθυπουργοκεντρικό". 

Βασικό χαρακτηριστικό του, η έλλειψη θεσμικών αντιβάρων στον αρχηγό του κυβερνώντος κόμματος, το οποίο συνήθως διέθετε και κοινοβουλευτική αυτοδυναμία.

Χωρίς δεύτερο νομοθετικό σώμα, χωρίς Πρόεδρο της Δημοκρατίας με αρμοδιότητες, χωρίς ανεξάρτητα συνδικάτα, χωρίς πραγματικά ανεξάρτητα πανεπιστήμια, η κυβερνώσα πλειοψηφία ήταν κατ' ουσίαν ανέλεγκτη. 

Υπό αυτό το πρίσμα, μπορεί να μην επέφερε το παρόν Σύνταγμα την κρίση που βιώνουμε σήμερα, εντούτοις δεν εμπόδισε την επέλασή της.

Διότι δεν προέβλεπε μηχανισμούς, όπως οι προαναφερθέντες, ικανούς να κρούσουν τον κώδωνα του κινδύνου για την οικονομική και δημοσιονομική κρίση.

Τέτοιοι μηχανισμοί είναι όσοι έχω αναφέρει παραπάνω. Δηλαδή, ένας Πρόεδρος της Δημοκρατίας που να μην είναι μόνο συμβολικός ο ρόλος του, μία ισχυρή αντιπολίτευση, ένα δεύτερο νομοθετικό σώμα κ.λπ.

Αντί να καλύψει αυτό το κενό, η αναθεώρηση του 2001 ασχολήθηκε με άλλα ζητήματα, ενώ εκείνη του 2008 με επουσιώδη. 

Σήμερα, το αν χρειάζονται ή όχι αντίβαρα είναι συνάρτηση του ακόλουθου ερωτήματος: Η εποχή των συμμαχικών κυβερνήσεων είναι μία καινούργια σελίδα στην πολιτική ιστορία μας ή μια παρένθεση που αργά ή γρήγορα θα κλείσει;

Και κατά δεύτερον, εάν και κατά πόσο θα αποκτήσουμε και πάλι την κυριαρχία μας έναντι των δανειστών μας, που δεν αρκούνται μόνο στις εξωτερικές παρεμβάσεις στα οικονομικά ζητήματα της χώρας, αλλά αναπτύσσουν πρωτοβουλίες και εκτός αυτών... 

Υπάρχουν και μια σειρά από ζητήματα, ξεκινώντας από τις ανεξάρτητες αρχές, που έχουν παραλύσει, τον διορισμό της ηγεσίας της Δικαιοσύνης και προπάντων τη λογοδοσία των βουλευτών (ποινική ευθύνη υπουργών, βουλευτική ασυλία), για τα οποία έχουν ωριμάσει οι συνθήκες και ο κόσμος αξιώνει αλλαγές...

Οσο για τη διάρκεια της συζήτησης γύρω από την αναθεώρηση, φοβάμαι ειλικρινά πως θα είναι πάρα πολύ δύσκολη η όποια συναίνεση με την όξυνση του πολιτικού κλίματος που ζούμε όλοι. Και αναθεώρηση χωρίς πολιτικές συναινέσεις είναι δύσκολη». 

Χαράλαμπος Ανθόπουλος, συνταγματολόγος

«Το Σύνταγμα πρέπει να προσαρμοστεί στην παρατεταμένη κρίση»

«Το 1975, με την πρώτη σημαντική συνταγματική αναθεώρηση, μπαίνουμε ουσιαστικά στη Μεταπολίτευση.

Λίγο μετά έχουμε τα Συντάγματα της Πορτογαλίας (1976) και της Ισπανίας (1978). Για τις χώρες του ευρωπαϊκού Νότου αρχίζει μια νέα δημοκρατική εποχή.

Τα τρία αυτά Συντάγματα έχουν πολλά κοινά στοιχεία μεταξύ τους, αντανακλούν το δημοκρατικό πνεύμα της εποχής.

Οπως έχω πει και παλαιότερα, η JP Morgan θεωρούσε ιδιαιτέρως δημοκρατικά τα Συντάγματα αυτά, σε βαθμό που δεν μπορούν "να προσαρμοστούν στις σύγχρονες ανάγκες των αγορών". 

Το δικό μας Σύνταγμα έχει κάποιες εσωτερικές αντιφάσεις που έχουν να κάνουν με τον ρόλο του Προέδρου της Δημοκρατίας.

Με το Σύνταγμα του 1975 έχουμε έναν Πρόεδρο Δημοκρατίας ισχυρό, που δεν εκλέγεται από τον λαό, αλλά παρ’ όλα αυτά έχει δικαίωμα να διαλύσει τη Βουλή.

Πρόκειται για Σύνταγμα που μιμείται το αντίστοιχο γαλλικό του 1958, όταν η Γαλλία πέρασε από την 4η στην 5η Γαλλική Δημοκρατία με τον Ντε Γκολ. 

Ο Κωνσταντίνος Καραμανλής θαύμαζε αυτό το σύστημα, με δύο πόλους εκτελεστικής εξουσίας (Πρόεδρος Δημοκρατίας και πρωθυπουργός).

Αυτό δημιουργούσε μέχρι το 1981 μια συζήτηση σχετικά με το ποιος έχει την προτεραιότητα και αν υπάρχει αντίθεση μεταξύ τους.

Πράγματι, αυτό έγινε με τη “συγκατοίκηση” Κωνσταντίνου Καραμανλή ως Προέδρου και Ανδρέα Παπανδρέου ως πρωθυπουργού.

Πλανιόταν κάποια δυσκολία, υπήρξαν εντάσεις που ίσως δεν έβγαιναν προς τα έξω, λόγω της μεγάλης πολιτικής και συνταγματικής εμπειρίας και των δύο. 

Ο Καραμανλής δεν χρησιμοποίησε τις αυξημένες αρμοδιότητες που του παρείχε το Σύνταγμα, ωστόσο έκανε ηχηρές παρεμβάσεις με δημόσιες τοποθετήσεις του, όπως, για παράδειγμα, οι δηλώσεις του μετά της πρώτες ευρωεκλογές στην Ελλάδα (1984), που περιείχαν κάποιου είδους μομφή προς την κυβέρνηση Παπανδρέου.

Αυτή η συγκατοίκηση έληξε με την επιλογή του ΠΑΣΟΚ να μην προτείνει για δεύτερη προεδρική θητεία τον Καραμανλή, επενδύοντας αυτή την επιλογή με την αναγκαιότητα να αλλάξει το Σύνταγμα. 

Ετσι πήγαμε στη συνταγματική αναθεώρηση του 1986, η οποία είναι επίσης πολύ σημαντική, γιατί καταργήθηκαν σχεδόν όλες οι “υπερεξουσίες” του Προέδρου και το πολίτευμά μας απέκτησε έναν μόνο παράγοντα εκτελεστικής εξουσίας, τον πρωθυπουργό. Είναι το λεγόμενο πρωθυπουργοκεντρικό μοντέλο. 

Καθ’ όλη τη διάρκεια της δεκαετίας του 1990 υπήρξε μια συζήτηση για εκ νέου αναθεώρηση του Συντάγματος, η οποία τελικά πραγματοποιήθηκε το 2001 με προεξάρχοντες τους Ευάγγελο Βενιζέλο από πλευράς ΠΑΣΟΚ και Προκόπη Παυλόπουλο από πλευράς Ν.Δ.

Τα δύο κόμματα συμφωνούν σε πολλά θέματα, αλλάζουν διατάξεις που αφορούν τα νέα δικαιώματα της εποχής (προστασία προσωπικών δεδομένων, αντίρρηση συνείδησης στη στρατιωτική θητεία, βιοϊατρικές παρεμβάσεις κ.ά.) και το κάνουν πιο σύγχρονο... 

Θα μπορούσε να είναι πιο τολμηρή αυτή η αναθεώρηση; Λέγοντας τολμηρή, εγώ θεωρώ την αναθεώρηση του άρθρου 16 για το κρατικό μονοπώλιο στην τριτοβάθμια εκπαίδευση.

Ωστόσο, αν και ακούστηκε ότι ήταν άτολμη, προχώρησε σε διατάξεις-τομές.

Ακολούθησε η συνταγματική αναθεώρηση του 2008, η οποία δεν είχε μεγάλη έκταση, λόγω της αποχώρησης του ΠΑΣΟΚ.

Τότε μπήκε θέμα για το άρθρο 16, αλλά το ΠΑΣΟΚ αποχώρησε και κανένα άρθρο δεν ψηφίστηκε με 180 ψήφους. 

Αυτή η αναθεώρηση πήγε χαμένη και δημιούργησε καθυστέρηση, γιατί δεν μπορεί να υπάρξει νέα αναθεώρηση αν δεν παρέλθει πενταετία από την προηγούμενη.

Το 2013, εν μέσω κρίσης και συγκυβέρνησης Ν.Δ.-ΠΑΣΟΚ, αν και έγιναν κάποιες κινήσεις, τελικά δεν προχώρησαν σε νέα αναθεώρηση.

Νέα προσπάθεια έγινε το 2014, με συντάκτη της πρότασης τον Προκόπη Παυλόπουλο, που δεν προχώρησε λόγω της άγονης εκλογής Προέδρου της Δημοκρατίας και της προκήρυξης εκλογών τον Ιανουάριο του 2015. 

Χρειάζεται μία νέα αναθεώρηση, στον βαθμό που θεωρείται ότι το Σύνταγμα πρέπει να προσαρμοστεί στην παρατεταμένη κρίση.

Για παράδειγμα, η διάταξη σύμφωνα με την οποία διαλύεται η Βουλή αν προκύψει άγονο αποτέλεσμα για εκλογή Προέδρου της Δημοκρατίας.

Σε κανένα άλλο Σύνταγμα δεν υπάρχει παρόμοια πρόβλεψη. Στην Ιταλία ψηφίζουν μέχρι να εκλεγεί Πρόεδρος.

Ηταν μια διάταξη κομμένη και ραμμένη στα μέτρα του Κωνσταντίνου Καραμανλή και στα δεδομένα της δεκαετίας του 1970. Δεν έχει λογική πλέον, καθώς έχουν εκλείψει οι υπερεξουσίες του Προέδρου.

Δεν μπορεί να προκηρύσσονται εκλογές για ένα αξίωμα το οποίο είναι περίπου συμβολαιογραφικό». 

Γιώργος Χ. Σωτηρέλης, καθηγητής Συνταγματικού Δικαίου Πανεπιστημίου Αθηνών 

«Η πρωτοβουλία της κυβέρνησης πρέπει να αξιοποιηθεί πλήρως» 

«Η αναθεώρηση του Συντάγματος έπρεπε να είχε ήδη δρομολογηθεί από το 2013, όταν δηλαδή έληξε η προβλεπόμενη πενταετία από την προηγούμενη (2008).

Ωστόσο κανένα κόμμα, παρά τις μεγαλόστομες σχετικές εξαγγελίες, δεν ανέλαβε τη σχετική πρωτοβουλία, η οποία απαιτεί απλώς πρόταση 50 τουλάχιστον βουλευτών. 

Ο λόγος είναι, κατ΄εμέ, πολύ απλός και συνοψίζεται στο ότι από το πρόγραμμά τους απουσίαζε πλήρως μια ολοκληρωμένη και επεξεργασμένη συνταγματική πολιτική.

Αν και αυτό ισχύει εν πολλοίς και σήμερα, πιστεύω ότι η σχετική πρωτοβουλία της κυβέρνησης πρέπει να αξιοποιηθεί πλήρως, χωρίς μεμψιμοιρίες, διότι η αναθεώρηση του Συντάγματος δεν διεξάγεται σε συνθήκες θερμοκηπίου και με τακτικισμούς, ένθεν κακείθεν, που μετατρέπουν την πολιτική σε μικροπολιτική. 

Οσο για το τι θα μπορούσε να αλλάξει, υπάρχουν πέντε βασικές κατηγορίες:

Η πρώτη περιλαμβάνει τις αλλαγές που σηματοδοτούν τη ρήξη με τον βαθύτατο κρατικοοικονομικό "αθεστωτισμό".

Αυτές αφορούν αφ’ ενός μεν την εξάλειψη των ποικίλων προνομίων των μελών των τριών εξουσιών, που αναγορεύουν τους κατόχους τους σε μια στεγανοποιημένη ελίτ, αποκομμένη από τα προβλήματα και τις αγωνίες των ευρύτερων λαϊκών στρωμάτων, αφ’ ετέρου δε την καταπολέμηση των υπόγειων αθέμιτων συναλλαγών του πολιτικού προσωπικού με ποικίλα διαπλεκόμενα –οικονομικά και "μιντιακά"– συμφέροντα. 

Μιλώ για επιβολή πλήρους διαφάνειας της οικονομικής και επικοινωνιακής ενίσχυσης κομμάτων, αυτοδιοικητικών συνδυασμών και υποψηφίων, καθώς και συνολική, πλουραλιστική και εκ βάθρων αναρρύθμιση του ραδιοτηλεοπτικού τοπίου, με ταυτόχρονη ριζική αναδιοργάνωση του Εθνικού Συμβουλίου Ραδιοτηλεόρασης. 

Η δεύτερη κατηγορία αφορά τις αλλαγές που αποσκοπούν στην υπεράσπιση των πανταχόθεν βαλλόμενων κοινωνικών κατακτήσεων, με κύριους άξονες αφ’ ενός τη διασφάλιση των κοινωνικών δικαιωμάτων (μέσω της συνταγματικής κατοχύρωσης ενός εγγυημένου επιπέδου αξιοπρεπούς διαβίωσης που θα ενισχύσει τον πυρήνα τους) και αφ’ ετέρου τη θωράκιση, με επιλεγμένες παρεμβάσεις, των εργασιακών δικαιωμάτων, ώστε να αποτραπεί, χωρίς εμμονή σε συντεχνιακές στρεβλώσεις, η γενικευμένη και στοχευμένη προσπάθεια μιας ριζικής ανατροπής των εργασιακών σχέσεων. 

Η τρίτη κατηγορία αφορά τις αλλαγές που σχετίζονται με την ολοκλήρωση αλλά και τη θωράκιση του δημοκρατικού χαρακτήρα του πολιτεύματος.

Αυτό μπορεί να γίνει με δημιουργία θεσμών άμεσης πολιτικής συμμετοχής και φυσικά με τη συνταγματικής επιβολής ενός μίνιμουμ δημοκρατικών εσωκομματικών διαδικασιών στα κόμματα, τα οποία μάλιστα πρέπει πλέον να ελέγχονται και δικαστικά (επί ποινή αποκλεισμού τους από τις εκλογές) όταν παρεκτρέπονται προς επικίνδυνες για τη δημοκρατία ατραπούς. 

Επίσης, στην ίδια κατηγορία εντάσσεται και η συνακόλουθη καθιέρωση Συνταγματικού Δικαστηρίου, για τον δικαστικό έλεγχο όχι μόνον της εν γένει δημοκρατικής λειτουργίας των κομμάτων αλλά και ορισμένων "κυβερνητικών πράξεων", όπως για παράδειγμα οι Πράξεις Νομοθετικού Περιεχομένου και το Δημοψήφισμα, που εκφεύγουν σήμερα σκανδαλωδώς του δικαστικού ελέγχου συνταγματικότητας. 

Επεται ο εξορθολογισμός της λειτουργίας του πολιτεύματος με την επιλεκτική ενίσχυση των αρμοδιοτήτων του Προέδρου της Δημοκρατίας, ενδεχομένως δε και με την άμεση εκλογή του, με παράλληλη καθιέρωση Γερουσίας, αλλά και ενός μερικού ασυμβιβάστου μεταξύ της βουλευτικής και της υπουργικής ιδιότητας, κατά το πρότυπο της Αγγλίας. 

Τέλος, έχουμε τον χωρισμό Κράτους και Ορθόδοξης Εκκλησίας, που σημαίνει, ταυτόχρονα, αποεκκλησιαστικοποίηση του κράτους και αποκρατικοποίηση της Εκκλησίας, με όρους, πάντως, σεβασμού και απόδοσης τιμής προς αυτήν, λόγω της συμβολής της στη διαμόρφωση της εθνικής και πολιτισμικής μας ταυτότητας.

Οσο για τα πανεπιστήμια, μπροστά στη νέα ευρωπαϊκή πραγματικότητα της εκπαίδευσης, θα πρέπει να ρίξουμε το βάρος, πρώτον, στις συνταγματικές προδιαγραφές για την ίδρυση μη κρατικών ΑΕΙ, δεύτερον, στην αυστηρή εποπτεία τους και, τρίτον, στην πλήρη και σχεδιασμένη αξιοποίησή τους, ώστε να καταστήσουμε τη χώρα, σε επιλεγμένους τομείς, εκπαιδευτικό κέντρο της Νοτιοανατολικής Ευρώπης και της Μεσογείου».