Σύμφωνα με το άρ. 73 παρ. 2 Συντάγματος, «νομοσχέδια που αναφέρονται στην απονομή σύνταξης και στις προϋποθέσεις της υποβάλλονται μόνο από τον Υπουργό Οικονομικών ύστερα από γνωμοδότηση του Ελεγκτικού Συνεδρίου».
Η διατύπωση γνώμης από το Ελεγκτικό Συνέδριο είναι μεν μη δεσμευτική, ωστόσο σε μεγάλο βαθμό προκαταλαμβάνει την κατασταλτική περί (αντι)συνταγματικότητας κρίση του δικαστή μετά την ψήφιση του σχετικού νόμου.
Το νομοσχέδιο Κατρούγκαλου («Μεταρρύθμιση ασφαλιστικού-συνταξιοδοτικού συστήματος») εξετάστηκε στο πλαίσιο της (απλής) γνωμοδοτικής αρμοδιότητας του Ελεγκτικού Συνεδρίου κι έδωσε την κατάλληλη αφορμή για μια σειρά από ουσιώδεις προβληματισμούς σχετικά με τον θεσμό της κοινωνικής ασφάλισης.
Πρώτον, ενόψει της αρχής της ισονομίας και της κοινωνικής δικαιοσύνης, ο νόμος Κατρούγκαλου καθιερώνει ένα Εθνικό Σύστημα Κοινωνικής Ασφάλισης που «λειτουργεί με ενιαίους κανόνες για όλους χωρίς διακρίσεις». Παρά τον γοητευτικό διακηρυκτικό στόχο της μεταρρύθμισης, τίθεται το ζήτημα αν μπορούν να υπαχθούν στο ίδιο ασφαλιστικό καθεστώς μισθωτοί του δημοσίου και του ιδιωτικού τομέα, οι οποίοι διέπονται από διαφορετικό εργασιακό καθεστώς.
Η ουσιαστική-αναλογική ισότητα δεν εξαντλείται στην τυπική ισότητα όλων ενώπιον του νόμου, αλλά εγγυάται την «ίση μεταχείριση των όμοιων περιπτώσεων και την άνιση των ανόμοιων».
Το Ελεγκτικό Συνέδριο εγείρει ζήτημα μη συνταγματικότητας της υπαγωγής όλων των κατηγοριών εργαζομένων στο ίδιο ασφαλιστικό φορέα, ωστόσο καταλήγει, κατά την ταπεινή μου γνώμη, στο ορθό συμπέρασμα μέσα από εσφαλμένο δικαιολογητικό συλλογισμό. Επιχειρεί να θεμελιώσει την εξαίρεση του ασφαλιστικού καθεστώτος των δημοσίων υπαλλήλων στη συνταγματικά κατοχυρωμένη αρχή της μονιμότητας (άρ. 103 Συντ.) και των δικαστικών λειτουργών στα εχέγγυα προσωπικής και λειτουργικής ανεξαρτησίας που εγγυώνται τα άρ. 87 και 98 Συντ.
Κατά τη γνώμη μου, το μείζον θέμα είναι να αναδειχθεί και να αντιμετωπισθεί αποτελεσματικά ο δυσμενής χαρακτήρας του εργασιακού καθεστώτος στον ιδιωτικό τομέα (ομαδικές απολύσεις, ατομικές συμβάσεις εργασίας κ.τ.λ.) και όχι να αναπαραχθεί θεσμικά ο προνομιακός χαρακτήρας του υπαγόμενου στο διοικητικό δίκαιο μόνιμου προσωπικού του δημόσιου τομέα.
Η καταπολέμηση του κοινωνικού αυτοματισμού και του συνακόλουθου προς τα κάτω εξισωτισμού των κοινωνικών δικαιωμάτων περνάει μέσα από ένα (προνοιακού χαρακτήρα) δίχτυ ασφαλείας ιδίως για τους επισφαλώς εργαζομένους, τους μισθωτούς σκλάβους του 21ου αιώνα.
Η υπαγωγή στον Ενιαίο Φορέα Κοινωνικής Ασφάλισης όλων των υπαλλήλων-λειτουργών του Δημοσίου (τακτικών και μετακλητών), των τακτικών και μετακλητών υπαλλήλων της Βουλής, των Ν.Π.Δ.Δ. και των Ο.Τ.Α. α’ και β’ βαθμίδας, των ιερέων και των υπαλλήλων των εκκλησιαστικών νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου, των στελεχών των Ενόπλων Δυνάμεων, των Σωμάτων Ασφαλείας και του Πυροσβεστικού Σώματος συνιστά αναμφισβήτητα θετική εξέλιξη, εναρμονιζόμενη με τη συνταγματική απαίτηση για ισότητα στα δημόσια βάρη (άρ. 4 παρ. 5 Συντ.).
Ωστόσο, η εισαγωγή εξαιρέσεων για τις τιμητικές-προσωπικές συντάξεις (π.χ. πολεμική σύνταξη, βουλευτές, αιρετά όργανα Ο.Τ.Α. α΄ και β΄ βαθμού) αναιρεί εκ βάθρων ένα σύστημα κοινωνικής ασφάλισης με ενιαίους κανόνες για όλους χωρίς διακρίσεις. Πράγματι, στις παραπάνω κατηγορίες προσώπων η απονομή σύνταξης δεν συναρτάται κατά κανένα τρόπο με παροχή υπηρεσίας ή χρόνο ασφάλισης, άρα εκ πρώτης όψεως δικαιολογείται η διαφορετική μεταχείριση, όμως αν δεχθούμε κάθε τέτοια εξαίρεση δεν θα προκύψει ποτέ στην πραγματικότητα ένα Ενιαίο Σύστημα Κοινωνικής Ασφάλισης.
Άλλο ένα προβληματικό σημείο που έρχεται σε αντίφαση με την απόπειρα ενοποίησης κι εναρμόνισης των ποικίλων, άναρχων και άνισων, ασφαλιστικών καθεστώτων είναι η αναπαραγωγή της διαφοροποίησης σε παλαιούς και νέους συνταξιούχους με χρονική αφετηρία την ψήφιση του υπό κρίση νόμου.
Έτσι, όπως ορθά επισημαίνει το Ελεγκτικό Συνέδριο, είναι πολύ πιθανό να εμφανισθεί και πάλι το νοσηρό φαινόμενο «εργαζόμενοι με τα ίδια χρόνια υπηρεσίας, τον ίδιο βαθμό, τον ίδιο μισθό ενεργείας να λαμβάνουν διαφορετικές συντάξεις, η διαφορά των οποίων μπορεί να φθάνει μέχρι και στο 35%, γεγονός που αντίκειται στις θεμελιώδεις συνταγματικές αρχές της ισότητας και της αναλογικότητας που επιβάλλουν την ίση μεταχείριση των ομοίων και την αναλογική συνεισφορά στα δημοσιονομικά βάρη».
Η κατοχύρωση βασικής Εθνικής Σύνταξης, σύμφωνα με την αιτιολογική έκθεση του νόμου, εγγυάται το δημόσιο, καθολικό και αναδιανεμητικό χαρακτήρα του συστήματος κοινωνικής ασφάλισης. Η χρηματοδότηση του αναδιανεμητικού σκέλους της σύνταξης απευθείας από τον κρατικό προϋπολογισμό φιλοδοξεί να εξασφαλίσει ένα «αξιοπρεπές επίπεδο διαβίωσης, όσο το δυνατό εγγύτερα προς εκείνο που είχε ο ασφαλισμένος κατά τη διάρκεια του εργασιακού του βίου».
Πάντως, η διατήρηση ενός επιπέδου διαβίωσης ουσιωδώς ομοίου με αυτό που είχε ο ασφαλισμένος κατά τη διάρκεια του εργασιακού του βίου δεν συνεπάγεται sine qua non ότι διασφαλίζεται η αξιοπρεπής διαβίωση με όρους Existenzminimum.
Η πλήρωση των υλικών όρων της αξιοπρεπούς διαβίωσης, ενόψει του άρ. 2 παρ. 1 Συντ., «δεν περιορίζεται στην εξασφάλιση των όρων της φυσικής υπόστασης του ανθρώπου (διατροφή, ένδυση, στέγαση, βασικά οικιακά αγαθά, θέρμανση, υγιεινή και ιατρική περίθαλψη όλων των βαθμίδων), αλλά καλύπτει και τη συμμετοχή του συνταξιούχου στην κοινωνική ζωή της χώρας κατά τρόπο που δεν αφίσταται ουσιωδώς από τις αντίστοιχες συνθήκες του εργασιακού του βίου» (βλ. Hartz IV Ομοσπονδιακού Συνταγματικού Δικαστηρίου της Γερμανίας, ΣτΕ Ολομ. 2190/2015).
Η ύπαρξη προϋποθέσεων για την καταβολή της βασικής εθνικής σύνταξης (15 έτη ασφάλισης για τη μερική και 20 έτη ασφάλισης για την πλήρη) εγείρει ζήτημα σε σχέση με το άρ. 2 παρ. 1 Συντ., καθώς η αξιοπρεπής διαβίωση εξαρτάται από την υπαγωγή στο καθεστώς κοινωνικής ασφάλισης, κάτι που είναι λίαν αβέβαιο σε συνθήκες καλπάζουσας ανεργίας και επισφαλούς-«μαύρης» εργασίας. Το ποσό της βασικής εθνικής σύνταξης καθορίζεται καταρχήν στα 384 ευρώ, χωρίς να αποκλείεται η αναπροσαρμογή του στο μέλλον.
Η παντελής ασάφεια ως προς τους όρους και το πρόσημο (θετικό ή αρνητικό) της αναπροσαρμογής (π.χ. δεν υπάρχει πρόβλεψη για μεταβολή του ΑΕΠ ή για συσχέτιση με τον Δείκτη Τιμών Καταναλωτή) φαίνεται να μην εναρμονίζεται επαρκώς με τον -αναδιανεμητικού χαρακτήρα- πυρήνα του δικαιώματος στην κοινωνική ασφάλιση (άρ. 22 παρ. 5 Συντ.).
Ως προς το ανταποδοτικό σκέλος της σύνταξης, το οποίο προσδιορίζεται βάσει των καταβεβλημένων εισφορών και του ποσοστού αναπλήρωσης, σύμφωνα με το νόμο Κατρούγκαλου, το Κράτος υπέχει πλήρη εγγυητική υποχρέωση για το σύνολο των ασφαλιστικών παροχών.
Στο αμέσως επόμενο εδάφιο ,πάντως, ο νόμος προβλέπει ότι «ειδικές διατάξεις σχετικές με την κρατική χρηματοδότηση του συστήματος κοινωνικής ασφάλισης καταργούνται». Όπως εύστοχα παρατηρεί το Ελεγκτικό Συνέδριο στη γνωμοδότησή του, «η πλήρης διακοπή της δυνατότητας της κρατικής χρηματοδότησης του συστήματος κοινωνικής ασφάλισης θέτει ζήτημα συμβατότητας με το άρ. 22 παρ. 5 Συντ.».
Εξάλλου, η «ρήτρα μηδενικού ελλείμματος» στις επικουρικές συντάξεις, δηλαδή η πλήρης απόρριψη του αναδιανεμητικού χαρακτήρα στις (καταρχήν, αλλά όχι απόλυτα ανταποδοτικές) επικουρικές συντάξεις κρίθηκε αντιβαίνουσα προς το Σύνταγμα ήδη από την ΣτΕ Ολομ. 2287/2015.
Ως προς τις συντάξεις αναπηρίας, ο περιορισμός του ρυθμιστικού βεληνεκούς της πλήρους εθνικής σύνταξης μόνο σε συνταξιούχους με ποσοστό αναπηρίας 80% και άνω είναι επίσης προβληματικός. Η χορήγηση μόνο του 75% της πλήρους σύνταξης στους συνταξιούχους με ποσοστό αναπηρίας 67%-79,99% και του 50% της πλήρους σύνταξης στους συνταξιούχους με ποσοστό αναπηρίας 50%-66,99% εισάγει αδικαιολόγητη εξαίρεση σε βάρος ασφαλισμένων ευρισκόμενων σε ιδιαίτερα σοβαρή κατάσταση, ανάλογη ολικής ανικανότητας προς εργασία, όπως χαρακτηριστικά αναφέρει στη γνωμοδοτική του κρίση το Ελεγκτικό Συνέδριο.
Η καταχρηστική πρακτική των «μαϊμού» αναπηρικών συντάξεων ασφαλώς και δεν αντιμετωπίζεται με την περιστολή των κοινωνικών δικαιωμάτων των (πραγματικά) ευπαθών ομάδων του κοινωνικού συνόλου, καθώς οδηγεί με μαθηματική ακρίβεια σε υποβάθμιση του κοινωνικού κράτους δικαίου (άρ. 25 παρ. 1 Συντ.).
Η καθιέρωση ανώτατου ορίου καταβολής ατομικής μηνιαίας σύνταξης, ανερχόμενης στο εξαπλάσιο του πλήρους ποσού της εθνικής σύνταξης, μπορεί να μην κρίθηκε αντιβαίνουσα προς το Σύνταγμα από το Ελεγκτικό Συνέδριο, αλλά εμφανίζει δυσχέρειες. Ενδεχομένως να εξυπηρετεί τους αναδιανεμητικούς σκοπούς του θεσμού της κοινωνικής ασφάλισης, ωστόσο μπορεί να φτάσει στο σημείο να θίξει την κατ’ αρχήν ανταποδοτικότητα στη σχέση εισφορών-παροχών, ιδίως σε περιπτώσεις εργαζομένων που κατέβαλαν ιδιαίτερα μεγάλες εισφορές για εκτεταμένο χρονικό διάστημα.
Από εκεί και πέρα, το Ελεγκτικό Συνέδριο, σε συνέχεια προηγούμενων γνωμοδοτήσεων και δικαιοδοτικών του κρίσεων, ανέδειξε την έλλειψη αναλογιστικής μελέτης σε κύρια παθογένεια του νέου νομοσχεδίου. Η απουσία αναλογιστικής μελέτης έχει ως συνέπεια την ανεπαρκή τεκμηρίωση της βιωσιμότητας του ασφαλιστικού συστήματος και την ελλιπή αιτιολόγηση της αδυναμίας θεσμοθέτησης ηπιότερων εναλλακτικών μέτρων, ενόψει της αρχής της αναλογικότητας (άρ. 25 παρ. 1 Συντ.) και της ισότητας στα δημόσια βάρη (άρ. 4 παρ. 5 Συντ.).
Στο ίδιο μήκος κύματος, το Ελεγκτικό Συνέδριο επισημαίνει τη δομική ασάφεια της συγκρότησης του Ενιαίου Φορέα Κοινωνικής Ασφάλισης (ΕΦΚΑ). Η απροσδιοριστία των ρυθμίσεων αφορά ένα ευρύ φάσμα ζητημάτων, όπως τη νομική μορφή του ΕΦΚΑ, τον τρόπο οργάνωσής του, τις αρμοδιότητές του και το βαθμό λειτουργικής και οικονομικής εξάρτησης από το Δημόσιο.
Το μελανό σημείο της γνωμοδότησης του Ελεγκτικού Συνεδρίου εντοπίζεται στην εγκατάλειψη της τάσης αξιοποίησης του χρέους κοινωνικής και εθνικής αλληλεγγύης, το οποίο είχε βρει πεδίο εφαρμογής στην πρόσφατη νομολογία του Ελεγκτικού Συνεδρίου και του Συμβουλίου της Επικρατείας για την (αντι)συνταγματικότητα περικοπών στις συνταξιοδοτικές παροχές. Η μη επίκληση του άρ. 25 παρ. 4 Συντ. έχει ως αρνητική συνέπεια να μην αναδεικνύεται η αλληλεγγύη στις τρεις διαστάσεις της.
Στην ενδο-γενεακή της διάσταση, ως δίκαιος καταμερισμός των βαρών μεταξύ των μελών της εκάστοτε ασφαλιστικής κοινότητας (π.χ. αντισυνταγματικότητα οριζόντιων περικοπών με επιβάρυνση των ίδιων κατηγοριών ασφαλισμένων).
Στη δια-γενεακή της εκδοχή, ως διασφάλιση της βιωσιμότητας του ασφαλιστικού συστήματος χάριν των επόμενων γενεών (π.χ. συνταγματικότητα περιορισμών στην απόλαυση του συνταξιοδοτικού δικαιώματος προς όφελος της μέλλουσας ασφαλιστικής κοινότητας).
Και, στην αναδιανεμητική της μορφή, ως επιταγή του κοινωνικού κράτους δικαίου για άμβλυνση των κοινωνικών και οικονομικών αντιθέσεων και ανισοτήτων (π.χ. εξασφάλιση εναλλακτικών πηγών χρηματοδότησης του ασφαλιστικού συστήματος μέσω της φορολογίας, αναγόρευση της κοινωνικής ασφάλισης σε μηχανισμό αναδιανομής μεταξύ των ευπορότερων και των ασθενέστερων μελών του κοινωνικού συνόλου). Δίχως το διακριτό φωτισμό του χρέους αλληλεγγύης, η κρίση περί (αντι)συνταγματικότητας μιας ασφαλιστικής μεταρρύθμισης περιορίζεται σε μάχη οπισθοφυλακής για διατήρηση του μη βιώσιμου status quo και δεν λαμβάνει το χαρακτήρα ενός διαρκούς αγώνα για προοδευτική βελτίωση του συστήματος κοινωνικής προστασίας, ιδίως ενόψει της απαίτησης για διαγενεακή δικαιοσύνη.
Last but not least, το Ελεγκτικό Συνέδριο εξέφρασε τη δυσαρέσκειά του για τους «ασφυκτικούς χρονικούς περιορισμούς», μέσα στους οποίους άσκησε τη γνωμοδοτική του αρμοδιότητα λόγω του κατεπείγοντος χαρακτήρα του νομοσχεδίου. Πρόκειται για συμβολική κίνηση με αποδέκτες τη νομοθετική και εκτελεστική εξουσία, ώστε να διαφανεί ότι το μνημονιακό κράτος έκτακτης ανάγκης βλάπτει σοβαρά τη δημοκρατική διαβούλευση.
Πάντως, η δικαστική εξουσία δεν είναι άμοιρη ευθυνών για την εξόχως προβληματική τροπή που έχει προσλάβει η νομοθέτηση στην Ελλάδα της κρίσης. Η ανάγκη μείωσης του δημόσιου χρέους και η πάση θυσία αντιμετώπιση της οξείας δημοσιονομικής κρίσης αναγορεύθηκαν συχνά-πυκνά σε (υπέρτερο και επιτακτικό) δημόσιο συμφέρον και χρησιμοποιήθηκαν κατά κόρον από τη νομολογία των εθνικών και υπερεθνικών δικαστηρίων ως δικαιολογητικοί λόγοι περιστολής των δικαιωμάτων και υπονόμευσης του δημοκρατικού κράτους δικαίου.
Κάλλιο αργά παρά ποτέ μεν, πολύ αργά για δάκρυα δε…
* Δικηγόρος, ΜΔΕ Ιστορίας, Φιλοσοφίας & Κοινωνιολογίας του Δικαίου (ΑΠΘ)
